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中国民族法制建设70年:历程、成就与展望
2020年01月09日 09:21 来源:《贵州民族研究》2019年第10期 作者:刘玲 字号
关键词:民族法制建设;发展历程;成就;发展方向

内容摘要:

关键词:民族法制建设;发展历程;成就;发展方向

作者简介:

  【摘要】中国民族法制建设伴随着我国民族事务治理的法治化进程,在不同的历史时期承载着不同的历史任务,在新时期更展现出明显的时代特征。经过70年的发展历程,我国民族法制建设取得了巨大的成就,中国特色民族法律法规体系逐渐形成与完善,切实保障了少数民族的合法权利与利益,依法保障了民族区域自治制度的有效实施。新时代民族法制建设需要持续推进民族法律法规体系的完善与实施,推进民族事务治理法治化,健全民族法律法规执行监督检查机制,将全面依法治国落到实处。

  【关键词】民族法制建设;发展历程;成就;发展方向

  【作者简介】刘玲,山西定襄人,博士,中国社会科学院民族学与人类学研究所副研究员,硕士生导师,研究方向:民族法学、民族理论。

  【基金项目】中国社会科学院创新工程项目“马克思主义民族理论中国化与中国共产党民族理论政策的百年历程研究”(项目编号:2019MZSCX001);北京市中国特色社会主义理论协同创新中心(中央民族大学)的阶段性成果。

  中国民族法制建设伴随着我国民族事务治理的法治化进程,在不同的历史时期承载着不同的历史任务,在新时期更展现出明显的时代特征。站在中华人民共和国成立70年的时间节点上回望历史,梳理民族法制建设的历史进程,展现成就、展望未来,有利于在法制框架下坚持和完善民族区域自治制度,保障民族自治地方依法行使自治权,依法保障少数民族平等权利与合法权益,提高依法治理民族事务能力。

  一、新中国民族法制建设的发展历程

  考察民族法制建设,必须将其纳入中华人民共和国立法权限划分的整体进程中考察,通过中央与地方、一般地方与民族自治地方的比较和参照来呈现其特征与过程。从学理上讲,中央与地方以及同级地方国家机关之间的立法权限划分涉及到立法体制问题。

  “一个国家采取什么样的立法体制,是由这个国家的国体、政体、国家结构形式、历史传统以及民族情况等一系列客观因素决定的”。一个国家立法制度的历史,往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。新中国成立后,伴随着政治、经济、社会和文化的发展,我国立法体制的发展演变大致经历了三个阶段,形成了三种既有历史联系又各具特色的立法体制。本文的分析以立法体制的演变为依据,以确立立法权限划分的重要法律文本(或实践)为时间节点,将民族法制建设划分为四个主要阶段。

  (一)民族法制建设的初步创立时期(1949-1953年)

  我国的人民代表大会制度正式成立于1954年,在之前,由全国政协代行国家权力。这一时期的立法体制呈现多极化和分散化的特点,从中央到地方的多级主体均或多或少享有立法权。中央一级,享有立法权的主体是中国人民政治协商会议全体会议、中央人民政府委员会和政务院。地方一级,享有地方立法权的主体包括大行政区的人民政府委员会、省人民政府、直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府、县人民政府,以及民族自治地方的自治机关。

  这一时期,关于民族方面的立法首先是1949年制定的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。《共同纲领》规定了新中国在成立初期的政治、军事、经济、文化、民族、外交政策的基本原则,在仅有的七章篇幅中,单列“民族政策”一章,并对民族区域自治制度作了原则性的规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口和区域大小,分别建立各种民族自治机关。”这是宪法性法律文件对民族区域自治的最初确认,构成了新中国民族立法的法律基础。

  其次,这一时期还出现了关于民族区域自治制度的专门法律。1952年8月,中央人民政府委员会批准了政务院125次政务会议通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(以下简称《实施纲要》)。《实施纲要》分为总则、自治区、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系、上级人民政府的领导原则和附则七章,是对《共同纲领》原则规定的具体化,对实施民族区域自治制度做出了具体而全面的规定。

  此外,这一时期由政务院出台的一系列的指示、决定和命令,对于民族工作的法制化起到了一定的促进作用。相关的规范性文件有:1950年11月24日通过的《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》、1951年2月5日《关于民族事务的几项决定》、1951年5月16日《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑竭、匾联的指示》、1952年2月22日《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》和《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》、1952年2月23日《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》、1952年4月16日《关于建立民族教育行政机构的决定》等。

  在地方,也普遍存在着立法实践。这一阶段的民族自治地方立法多集中于民族自治地方成立时通过的组织条例和施政纲领,还有个别变通执行法律的规定,涉及民族自治地方政治、经济、文化、社会等各方面事业发展的综合性自治法规并未出现。

  总之,这一阶段的民族法制建设以根本法的形式确立了民族区域自治这一重要政策与政治制度,为在少数民族聚居地区推行民族区域自治制度奠定法制基础;确认了少数民族在政治上的平等权利和自治权利,充分保障少数民族当家做主的权利;着重改善民族关系,为消除隔阂与加强团结提供法制保障。从内容来看,这一时期的民族法制建设符合建制初期的立法特征,更加注重政治权利的保护以及政策与制度的落实,而在经济、文化与社会建设等方面只做了一般规定。

  (二)民族法制建设的曲折发展时期(1954-1978年)

  从1954年宪法(以下简称“五四宪法”)颁布到1979年五届全国人大二次会议前,我国实行的是高度集中的立法体制,立法权基本集中在全国人大,除民族自治地方外,国家行政机关和其他地方权力机关均不享有立法职权。

  在国家立法层面,“五四宪法”对民族区域自治制度进行了较为全面的规定,进一步明确了这一制度的基本内容,对自治机关的自治权进行了具体规定。

  就地方立法而言,“五四宪法”取消了一般地方的法令、条例或单行法规拟定权,仅保留了民族自治地方的自治条例和单行条例立法权,因此这一阶段的地方立法实践实际上成为了民族自治地方的立法实践。一方面,受当时全国立法环境以及“重人治,轻法治”思想的支配和影响,立法工作很难正常进行。另一方面,民族自治地方同一般地方一样,仅有人大而没有常设的机关,开会少、代表全部是兼职,因而不可能完全有效地行使自治条例和单行条例的立法权。从1954年到1966年,全国96个民族自治地方共制定48个单行条例,其中绝大多数是自治机关组织条例,达到 46个,还有组织简则和选举条例各1个。从1966年夏起,由于实践上整个法制被搁置一边,宪法确立的民族自治地方的立法权也毫无意义,实际上并没有出台多少地方法规。

  这一时期的立法虽然经历了一些曲折,但是既有五四宪法的奠基之作,又有民族自治地方组织立法与选举立法的补自举措,前者成为1982年宪法的重要基础,后者有利地促进了民族自治地方各级国家机关的组织制度化,不仅成为特殊时期地方立法的仅存硕果,而且为后期民族自治地方制定自治条例和单行条例积累了宝贵经验。从内容来看,这一时期的民族法制建设仍主要关注政治权利的保障,侧重于组织立法,经济、社会、文化等层面的立法尚未取得重要突破。

  (三)民族法制建设的加速发展时期(1979-2011年)

  党的十一届三中全会以后,为使法制建设适应以经济建设为中心的社会主义现代化建设形势,从而改变中央立法集权的情况,1979年7月,五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》),明确规定省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。1982年宪法(以下简称“八二宪法”)奠定了中央与地方分享立法权限的根本法基础,确定全国人大及其常委会共同行使国家立法权,国务院行使行政法规制定权,并确定了国家立法权、行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的划分、归属及其相互关系。1986年修改的《地方组织法》,将地方性法规制定权扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会。在这期间全国人大及其常委会多次授权国务院和有关省人大及其常委会制定单行法规。1997年、1999年,香港、澳门相继回归祖国,两个特别行政区的立法又给中国立法体制带来了新的成分。2000年通过的《中华人民共和国立法法》对我国的立法体制进行了确认。至此,一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、授权立法权、特别行政区立法权所构成的立法体制正式形成。这一立法体制的总体特征是在中央对立法集中统一领导的前提下,赋予地方一定的立法职权,作为对中央立法的补充和具体化。

  自党的十一届六中全会提出“加强民族区域自治的法制建设”的要求之后,我国民族法制建设进入了快车道。这一时期的国家立法主要体现在以下方面。

  1.宪法关于民族问题的规定更加健全与完善。“八二宪法”重申了“五四宪法”的民族平等与民族团结的重要原则,明确了民族区域自治的内涵,扩大了民族自治地方自治机关自治权的范围,将各民族共同繁荣和发展民族自治地方经济文化事业摆在突出位置,具有鲜明的时代特征。

  2.关于民族区域自治制度的专门法律法规积极应对民族自治地方和少数民族的发展诉求。1984年制定的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)是坚持和完善民族区域制度的基本法律,以宪法为依据,对民族区域自治进行了全面的规定,正确规定了民族自治地方与国家的关系、民族自治地方内的民族关系、自治机关的自治权,使民族区域自治制度更加趋于完善。2001年修改的《民族区域自治法》是进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措。这次修改着眼于我国社会主义初级阶段的国情和民族自治地方的实际,对于加大对民族自治地方的投入、加快民族自治地方的发展做出了新规定。2005年,《实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》(以下简称国务院《若干规法》)以规范上级国家机关对民族自治地方的帮助扶持责任为重要着力点,旨在帮助民族自治地方解决发展中存在的突出问题。

  3.散居地区民族工作走上法制化轨道。以往,关于散居地区民族工作和少数民族权益保护更多地停留在政策层面,1993年8月29日《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》两部行政法规的出台对于保障散居少数民族权益,促进城市少数民族各项事业的发展做了明确规定。

  从地方立法来看,由于立法主体范围的扩大,各个行政层级的立法出现井喷现象。其中对民族区域自治法律法规的实施性立法较为集中,有13个省市发布了实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定,14个省市发布了散居少数民族工作条例(民族乡工作条例或城市民族工作条例),还有一些省市发布了清真食品管理条例或规定。截至2011年,民族自治地方共制定自治条例139个,单行条例777个,对法律和行政法规的规定作出变通和补充有75件。总体而言,这一阶段的民族立法呈现出“数量多、层次多、部门多、形式齐”的特点。立法重点也从重视政治权利的保障转向对政治、经济、文化和社会权利的一体保护,并且因应国家发展形势的变化和民族地区发展诉求,更加注重经济社会发展权利的保障,合力为促进民族地区和少数民族发展提供法制支撑。

  (四)民族法制建设的创新发展时期(2012年至今)

  党的十八大以来,党和国家高度重视民族事务治理的法制化,更加强调运用法治思维与法治方式推进民族工作,在创新推进民族工作的同时,民族法制建设也呈现出创新发展的特点。

  1.全面依法治国,开启依法治理民族事务新时代

  依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届四中全会就“全面推进依法治国”进行战略部署,并将“坚持和完善民族区域自治制度”作为“推进社会主义民主政治法治化”的重要保障之一,从而将中国的民族法制建设推进到新的历史阶段。

  2015年3月修改的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市地方立法权,自治州的人大和政府可以行使地方性法规和政府规章的制定权。这不仅意味着民族自治州可以享有地方立法权,也为城市少数民族权益保障以及城市民族行政建构(如民族镇、城市民族区)和社会结构(如城市互嵌型社区等)的建设和完善提供充足的法治空间。

  2015年6月,国家民委、公安部联合发布《中国公民民族成份登记管理办法》,这是我国第一个专门规范公民民族成份登记管理的部门规章,是民族事务法治化取得的新成果。其他民族方面的部门规章和规范性文件也大量出台,民族事务治理体系日益完善,治理能力日益提高。

  2.应对多民族国家建设需要,民族团结立法有了重大突破

  我国是统一的多民族国家,民族团结对于2010年中央宣传部、中央统战部和国家民委联合下发《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》之后,为创新民族团结工作,国家民委于2014年《关于推动民族团结进步创建活动进机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙的实施意见》,为有效发挥创建活动“主阵地、主渠道”的作用提供了直接的指导。在这之前,2009和2010年新疆和云南迪庆州分别制定《民族团结教育体例》和《民族团结进步条例》,开民族团结地方立法先河。2012年以来,以民族团结命名的立法共12件,其中除《全国民族团结进步教育基地评审命名办法》和《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于促进民族团结进步创建活动的决定》外,其余10件全部为地方立法。这些立法实践是应对统一多民族国家建设的需要,用法律来保障民族团结,建立常态化、法治化的民族团结工作机制,成为新时代民族法制建设的一大亮点。

  2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》更将“实现中华民族伟大复兴”写入宪法,为新时代维护祖国统一、促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识提供宪法依据。

  3.坚持立改废并举,主动适应改革发展需要

  随着民族法律法规体系的形成,民族立法要既重视重点领域立法,更强调法律法规清理工作,这是维护社会主义法制体系科学、统一、和谐的内在要求。

  这一阶段的地方立法集中在民族团结、社会治理、经济建设、生态保护、民生事业等重点领域,努力实现立法工作与党委重大决策相适应、与改革决策相衔接。2014年云南省有27件地方性法规列入年度立法计划,其中民生类为10件,占37.04%,经济结构调整与特色产业发展的为11件,占40.74%,两者总占比为77.78%。2015年,广西壮族自治区人大常委会党组对《自治区十二届人大及其常委会五年立法规划》进行调整,新增了“城市交通、食品安全、民办教育”等方面与民生相关的立法项目。

  法规清理工作不仅有对全部地方性法规和政府规章的全面清理,也有对政府各部门工作领域的专项清理。云南省自2011年起,每年修订法规数量均超过新制定的法规的数量。从2014年7月起,云南省对现行有效的220件省地方性法规及具有法规性质的决议、决定进行全面清理,并于2015年5月底根据清理情况提出处理意见,建议废止11件,建议修改66件,清理比例占现行有效法规的35%。西藏2018年制定实施地方性法规清理工作规定,对西藏现行有效的113件地方性法规进行全面清理,对生态环保、军民融合类法规进行了4次专项清理。

作者简介

姓名:刘玲 工作单位:中国社会科学院民族学与人类学研究所

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