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理解民族区域自治法:社会主义的视角
2019年12月03日 09:12 来源:《中央社会主义学院学报》2019年第4期 作者:常安 字号
关键词:民族区域自治法;社会主义;愿景性规范;优惠照顾理论

内容摘要:

关键词:民族区域自治法;社会主义;愿景性规范;优惠照顾理论

作者简介:

  【摘要】从社会主义的视角理解民族区域自治法,可以发现,社会主义既是民族区域自治法的指导思想,又贯穿于民族区域自治法的具体文本规定。民族区域自治法文本中的大量“愿景性规范”,其立法原旨并不仅仅在于司法效力,而是旨在塑造一种统一多民族国家的政治愿景与认同基础。而民族区域自治法文本中同样篇幅不少的“优惠照顾规范”,其立法价值理念需要从社会主义的视角加以把握。

  【关键词】民族区域自治法;社会主义;愿景性规范;优惠照顾理论

  【作者简介】常安,西北政法大学行政法学院教授,地方政府法治建设研究中心研究员。

  【基金项目】国家社科基金项目“以现代政治秩序建构为中心的西藏民主改革法理解读研究”(14BMZ002)

  一、回到社会主义视角

  从《共同纲领》规定“民族政策”始,中国民族区域自治法制建设的帷幕正式拉开。1984年颁布、2001年修改的民族区域自治法,作为新中国第一部关于民族区域自治制度的基本法律,被认为是民族工作法治化的重要里程碑—“民族区域自治法的颁布实施,对于维护国家统一和民族团结,推动民族地区与全国同步全面建成小康社会,促进各民族交往交流交融,发挥了重要作用”。

  但几乎是与民族区域自治法颁布同步,包括2001年民族区域自治法修订之后,关于民族区域自治法的贯彻、落实,以及民族区域自治法的修改与完善的讨论,在学界就不绝于缕,如关于建立健全自治权的法律保障机制、自治区级层面的自治条例、民族区域自治法的法律责任和制裁制度等。还有学者认为,“民族区域自治法颁布30年,虽然进行了一次修改,仍然不能适应时代的要求,需要我们重新审视、认识。通过对民族区域自治法的修改完成民族区域自治制度的‘顶层设计”使它具有一定的超前性……明确自治机关的权力与义务,完善民族区域自治制度,增加‘法律责任’的条款,创设违法制裁机制,使民族区域自治法真正回归法律”。

  也有学者认为,《民族区域自治法》存在的上述文本型缺陷并非决策者和立法机关对学术界相关批评声音和修改建议的无视,贯彻《民族区域自治法》是党和国家历来十分重视的问题;《民族区域自治法》实际上并非一种可直接作为司法裁判依据的“司法适用导向的法律”而是属于典型的“行政执法导向的法律”,后者包含大量“愿景性规范”,而“愿景性规范”则揭示了民族区域自治是“中央(国家)对民族自治地方的优惠照顾”的本质属性;民族区域自治权是“一种自治地方获得国家照顾和优惠的权利”,而“那种奠定在国际社会地方自治基础上的理解民族区域自治权的思路,注定在实践中是行不通的”。民族区域自治法是“根据宪法关于民族区域自治的基本原则和规定,具体保障这个制度胜利实施的基本法律”。民族区域自治法颁布以来,建立民族自治地方的任务基本完成,中国特色的民族法律法规体系初步形成,各级民族自治机关有效运行,广大少数民族群众行使自主管理本民族内部事务的自治权得以充分行使。“落实民族区域自治制度,关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。”民族区域自治法颁布以来,民族地区的经济社会面貌发生了翻天覆地的变化,广大少数民族群众的民生福祉与基本权利得到充分改善与保障。因此,单纯从司法面向的角度出发,认定民族区域自治法得不到有效实施,确实有显简单和偏颇。需要进一步思考的是,低位阶的实施细则和配套法规或者由行政部门在行政执法中具体裁量的这些“愿景性规范”为何必须体现在民族区域自治法中?民族区域自治法中中央(国家)对民族自治地方优惠照顾规定的立法原旨与正当性是什么?我国少数民族公民权利保护的价值基础是什么?其与平等权原则的关系是什么?民族区域自治制度作为解决我国民族问题的“新办法”其新意何在?也许,讨论民族区域自治法的性质、立法思路以及实施问题,还需要回到民族区域自治法的文本,回到制定民族区域自治法的制度现场,回到民族区域自治法所遵循的人民共和国的立国主旨和宪法基本原则。

  笔者以为,理解民族区域自治法,也可从“社会主义”这个民族区域自治法文本中的高频词汇、民族区域自治制度作为解决我国民族问题"新办法”之本质属性、我国少数民族权利保护的价值基础出发,以求对这一我国处理民族事务的基本政治制度有一个客观妥帖的评价和理解。当然,从根本上来说,从社会主义的视角出发,也是缘于民族区域自治法作为一部宪法相关法,还需要置身于社会主义这一中华人民共和国的根本制度这一制度背景来理解。

  二、“愿景性规范”的政制意蕴

  民族区域自治法存在着大量的抽象性的、原则性的、带有政治宣示属性的表述,这也是学界经常诟病的民族区域自治法缺乏法的属性的一个体现。这种表述被有的学者表述为“愿景性规范”,与传统的以“司法适用导向的法律”不同,属于“行政执法导向的法律”。这种观察无疑是敏锐的,民族区域自治法的部分文本的确无法按照普通部门法的“行为规范+法律后果”模式来理解,而是需要靠具体的配套立法和行政裁量来确保实施。那么,民族区域自治法的文本中缘何需要规定这么多的无法直接体现为“司法适用导向”的“愿景性规范”这一问题和民族区域自治法作为一部政治法(也非单纯组织法性质)属性的基本法性质有关,上述“愿景性规范”在民族区域自治法文本中绝非可有可无。

  在民族PC域自治法的文本尤其是序言中,一个高频词汇即是“社会主义”仅在六段序言中,社会主义”的表述就出现9次。如序言第三段"实行民族区域自治,对发挥各族人民当家作主的积极性,发展平等、团结、互助的社会主义民族关系,巩固国家的统一,促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展,都起了巨大的作用。今后,继续坚持和完善民族区域自治制度,使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用”。

  “平等、团结、互助的社会主义民族关系”“社会主义现代化建设”“社会主义国家”,生动地道出了民族区域自治制度作为解决我国民族问题新办法的新意所在,也凸显出民族区域自治制度在统一多民族国家宪制建构中的独特作用,更阐明了民族区域自治制度不同于古代中国羁縻制度、也非部分国家所采取的分权式央地关系的国家结构形式特征和制度本质属性。平等、团结、互助,平等是前提,团结是目标,互助是手段,强调的是友爱合作、交往交流交融、巩固凝聚,而非歧视、区隔、“众建其力以分其势”。社会主义新型民族关系的特点’就在于各民族经过革命建国共同缔造统一多民族国家、通过少数民族地区民主改革共同走社会主义之路的共同经历,凝聚成为一个“友爱合作的大家庭”(《共同纲领》第五十五条)。

  因此,平等、团结、互助的社会主义民族关系的表述,揭示了新中国成立后各民族不分大小一律享有平等的地位的历史性转变,也提醒后人,只有经过了新中国成立初期少数民族地区在党和国家领导下的社会主义改革,才确保了民族区域自治制度的顺利奠基、广大少数民族人民自治权的真正享有、以及统一多民族国家的巩固凝聚。民族自治地方的各族人民和全国人民一起,在党和国家的领导下,共同进行社会主义现代化建设,则是革命建国与社会主义改造后各族人民进一步团结凝聚的政治认同基础,“我们各民族必须在为了建设强大的社会主义祖国这个新的基础上来达到新的团结……我们想到将来强大的祖国,就必须在今天强调各民族的团结,为建设社会主义共同努力”。而“社会主义国家”,则规定了民族区域自治制度作为处理我国民族事务的基本宪制安排所必须遵循的时空背景、以及其与古代中国羁縻制度和部分国家分权式央地关系的本质区别。同时,在社会主义国家单一制、人民共和、党的领导的制度基础之下,民族区域自治成功将统一多民族国家内部不同民族凝聚成为一个具备有机整体结构的“中国人民”,实现了统一多民族国家的宪制建构。因此,民族区域自治法中貌似属于政治纲领性表述、缺乏司法适用性的“社会主义”表述这样的愿景性规范”其立法原旨也许并不仅仅在于司法效力,而是旨在塑造一种统一多民族国家的政治愿景与认同基础。也许,与具体的、刚性的制度建构相比,这些规范可能看上去抽象、原则、甚至被认为是空泛、缺乏操作性;但一个具有道德感召力和共同使命感的制度愿景,对于一个国家的国家建设而言,绝非可有可无,国家建设的巩固程度,也不仅在于刚性的制度建构本身所体现的力量,更在于一国公民对于国家、型塑国家的特定制度及其背后所体现的意识形态发自内心的认同与信仰—“真正的宪法不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在每个公民的内心里,它每天都在获得新的力量”。

作者简介

姓名:常安 工作单位:西北政法大学

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