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薛品:民族地区地方政府扶贫工作新机制及其效果研究 ——以海南省五指山市为例
2019年09月05日 14:13 来源:《广西师范学院学报(哲学社会科学版)》2019年第4期 作者:薛品 字号
关键词:民族地区;产业扶贫;精准扶贫;居民家庭收入

内容摘要:

关键词:民族地区;产业扶贫;精准扶贫;居民家庭收入

作者简介:

  摘要:随着我国扶贫攻坚硬战的全面打响, 各地结合实际情况, 摸索出了多元化的符合当地的扶贫工作新机制。海南省五指山市的扶贫工作机制具有鲜明的特色, 是一种多部门联动的扶贫工作模式。这种多部门联动的工作机制能有效调动各部门积极性, 但对各部门配合也提出较高要求, 如果没有有效的沟通机制, 在扶贫工作中有可能出现重复或撞车现象;此外, 扶贫工作是综合的全方位工作, 需要具备专业化视角, 之前较少参与相关工作的部门可能不具备相应能力, 开展实际工作的效果有待评估。

  关键词:民族地区; 产业扶贫; 精准扶贫; 居民家庭收入

  作者:薛品 (1981—) , 女, 河南淅川人, 中国社会科学院民族学与人类学研究所民族社会研究室副研究员, 社会学博士, 研究方向:民族社会学、科学社会学、城乡社会学。

  基金:国家社科基金特别委托项目“21世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查” (13@ZH001-38)

  一、研究背景

  改革开放以来,中国扶贫事业取得举世瞩目的成就。在不同的历史阶段,我国相关部门针对扶贫工作分别采用不同的模式。中国农村扶贫政策经历了体制改革下的救济式扶贫(1978—1985年)、开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段(1986—2000年)、“大扶贫”格局的形成和发展阶段(2001—2013年)、脱贫攻坚和精准扶贫阶段(2014年至今)四个阶段[1],具体措施包括产业扶贫、金融扶贫、教育扶贫、就业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、精准扶贫、整村推进等[2]。这些措施切实改善了农村贫困地区居民的生活状况和生活水平。

  围绕扶贫事业及其效果,学术界进行了大量的研究和评估。对于扶贫实践的考察,已有学者详细展示了各类扶贫探索的过程和执行情况,如葛志军[3]、杨小柳[4]、王朝明[5]等;对于扶贫效果,有的学者直接考察扶贫项目对贫困地区农民生活水平、生活条件的改善[6];更多学者直接考察扶贫项目对贫困地区农民家庭收入的改善情况,如申云[7]、李佳路[8]等。已有研究对于扶贫政策及其效果的评估通常存在割裂现象,或是注重扶贫政策的具体实践和执行情况,通常以定性方式收集数据;或是注重政策效果的量化分析,通过定量数据分析具体扶贫政策对于居民收入的实际效应。对于前者,研究者往往缺乏对宏观政策与实际后果之间联系的洞察。对于后者,研究者往往疏于对扶贫政策具体内容和执行状况的详细考察,或是往往只能聚焦于某一项具体扶贫项目的实际后果。而在实际扶贫过程中,贫困地区得到的扶贫实践通常是综合立体的,是多种实践多种目标同时开展实施的,考察扶贫政策、扶贫实践的实施状况及其效果,应该同时考察不同种类扶贫实践的具体过程及其效果。

  本研究结合定量研究和定性研究两种方法,以实地访谈调查的资料(包括定性访谈资料和入户问卷调查定量资料两部分)为依据(1),详细考察了海南省五指山市相关部门的各类扶贫实践,进而总结民族地区基层政府扶贫工作的机制,并分析其与农村居民家庭收入之间的关系,讨论当地各类扶贫政策的相关效果,以期为当下的地方扶贫工作提供一定的参考借鉴。

  二、海南省五指山市扶贫工作新机制实践

  (一)海南省五指山市概况

  海南省五指山市前身为通什市。“通什”,黎语原称“冲山”,“通什”二字是以黎话语音用汉字海南话音注写成。“通”为树下,“什”为田地,连起来的意思是:高山上许多古树包围着一片田地。从1953年至1986年,通什为海南黎族苗族自治州首府所在地(中间曾短暂迁出),是当时自治州政治、经济、文化、教育、交通中心。1986年6月经国务院批准,设立通什市(县级市);2001年7月5日,经国务院批准更名为五指山市。目前,五指山市辖4个镇、3个乡。截至2013年年底(2),共有4个社区、59个行政村(57个黎族村,2个苗族村)。2014年末全市常住人口10.51万人,其中,城镇人口41 331人,乡村人口63 769人;民族构成方面,汉族人口33 653人,黎族人口72 073人,苗族人口5 950人,壮族人口368人,回族人口112人,其他民族人口451人。五指山市为国家级贫困县,地处山区、交通不便;自然生态环境优良,是海南省生态核心区,境内五指山海拔1 867米,为全省最高峰;拥有丰富的热带雨林旅游资源,年均2 400毫米降雨量,森林覆盖率达到86%(3)。五指山具备典型的“九分山半分水半分田”的地理位置特征,根据相关规定,25度坡度以上即不允许种经济林,因此,生态红线的限制使得其可用地极少,客观条件制约着五指山地区的经济发展和居民收入增长(4)。

  (二)海南省五指山市扶贫工作新机制的具体实践

  为了解海南省五指山市的具体扶贫工作,本研究团队进行了10天的田野调查,与海南省、五指山市两级政府举办了12场座谈会,民宗委、发改委、民宗局等在内的10多个相关部门的负责人参与座谈会;并分别与海南省民宗委、海南省民研所、五指山统计局、五指山发改委、五指山史志办、五指山人社局、五指山扶贫办等部门负责人及相关人员进行专门座谈会。调研期间共入村调查5次,对五指山市有代表性的乡镇和村庄进行了调查访谈。海南省五指山市的具体扶贫实践工作包括以下几个方面。

  1.基础设施扶贫

  五指山为山区地形,交通不便。在对五指山市毛阳镇初保村进行实地调研时发现,当地地势陡峭,从县城去初保村,路上要经过一座桥,但桥年久失修,非常危险。当地民宗局负责人介绍:

  这个桥正在修,原来都是水面桥,现在不适合,下雨会有山洪,群众很危险……你看这村庄就知道多艰苦,地要搞平,成本高……。他们的交通工具主要是摩托车,有一部分经济条件好的买一些生产工具,用三轮车……解决群众发展问题,需要解决路的问题,三脚猫拖拉机可以进去拉一些东西出来,他就有收获了,人挑的东西你才能走多远多长;像这种边远山区最大的制约和问题主要是路……

  扶贫办资金用途中有农村基础设施改善专项款,但“资金比例不能高于30%,这一部分主要用于水利、环村道路、公共设施”(5)。

  近些年来,五指山的交通在不断改善,“最后一公里”“村村通”等工程都是当地扶贫工作的亮点。“最后一公里”是海南省省委领导到民族市县和省交通厅、省发改委、省扶贫办等部门,与主要领导沟通协调,提出“集中力量办大事,争取用两年时间在全国率先完成民族村庄出口路水泥硬化”的想法,得到各方响应和省政府支持。2015年海南省委省政府将民族地区农村道路“最后一公里”工程列为为民办实事十件大事之一,该工程是继全面完成茅草房改造后的又一项重要工程(6)。

  修桥铺路,方便山区群众出行,对群众的生活、生产的帮助都很大。五指山位于海南省中部地区,旅游公路和轻轨将帮助当地与外部联结,方便游客进出,可以极大促进旅游业发展。

  在居者有其屋方面,五指山市相关部门的工作分为两个阶段:早期是茅草房改造,随后是危房改造。海南省包括五指山市从1992年即开始茅草房改造,在全省范围内2010年已全面完成,提升了民众的居住质量。改造茅草房也是海南省及五指山市扶贫工作中较有亮点的工作。

  危房改造负责部门主要为市民宗局,任务计划为每年600户,2012年为800户,2013—2015年均为500户,资金来源为财政拨款;补助标准随时间推移和经济社会发展有较大提高,2014年补助标准为每户1万元,2015年为每户2万元(如果房屋结构保留民族特色,可以奖励民族特色每户1万元,两者相加则有3万元),农村五保户集中供养,没有能力集中供养的建议乡镇帮忙建30~40平方米的房子。在实际工作中,特色村寨和危房改造通常结合在一起(7)。赴当地特色村寨毛阳镇初保村实地调研后发现,该村原来的几十户茅草房保存完好,在另外一块空地盖起了数十栋两层住宅民居,并配有运动场等公共设施,住宅外观保留黎族传统图案。在调研中,民宗局负责人以该村为例,从资金来源、补助方式两方面介绍了五指山特色民族村资金来源和补助方式:

  具体是每一个选中的村子由民宗局出100万元……100万元不单单用于盖房,是用于综合配套建设的;具体盖房子是群众出一些钱;……其他部门投钱多少说不准,具体金额要根据村子大小,有的几百万上千万,公司建筑配套;群众盖房子,政府给予补贴,今年2万元,以往是1.8万元;改造过程中,发动他做成这样的房子,补助资金就再加。……这个也是投钱修的球场……新村的建筑结构,里面还有套间,一套有80平方米,我们出2.5万元,其他包括基础设施都是政府出,100万元只是外表装修、基础设施、路面硬化、外墙的统一,加上民族图案,还有另外,每户要给2万元,他建了一户,完成我们就给他2万元,按照危改的给他的,不够的还有一些部门的,可能还会整合……这样的村子,初保新村是第一个……每年就一到两个村子。

  五指山科工信办在扶贫中的工作主要是试点给农村安太阳能灯。

  通过调查不难发现,海南省五指山市当地扶贫工作与民族特色结合较为紧密,例如,危房改造既改善了贫困居民的生活,还同时保留了民族特色。民宗局所扮演的角色较为重要,在危房改造时由于要和特色民族村结合,村寨的选点和设计由民宗局主导,群众主要负责盖房;民宗局从两个方面进行资金支持,建设综合配套和住户补贴;其他部门也参与相关配套工作;特色村的资金来源也是多元的。

作者简介

姓名:薛品 工作单位:中国社会科学院民族学与人类学研究所

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