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中国古代边疆治理的利弊得失:基于土司制度的分析
2019年08月26日 09:36 来源:《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2018年第2期 作者:切排 赵志浩 字号

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  【作者简介】切排,兰州大学西北少数民族研究中心教授,博士生导师,研究方向: 藏学。赵志浩,兰州大学西北少数民族研究中心博士研究生,研究方向: 民族地区公共管理。

  【基金项目】教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“安多藏区基层社会治理的调查与研究”( 16JJD850005) 、2016 年兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金重点项目“藏族牧区牧民专业合作组织与运行机制研究”( 16LZUJBWZD015) 阶段性成果。

  我国是一个幅员辽阔的国家,其中包括广大边疆地区。据统计,我国拥有陆地边境线约2. 2万公里,黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、广西壮族自治区和云南等8 省区与14 个国家接壤,其中有30 多个民族属于跨境民族,人口总数约1150 万。边疆的发展、稳定和繁荣是边疆建设的根本目的,也是全党和全国各族人民的共同心愿,因此如何有效治理好边疆成为关键问题。对边疆的治理不仅要了解边疆现实状况,也需要对中国古代中央王朝对边疆治理的经验和教训予以总结。本文通过对中国古代封建王朝边疆治理逻辑的分析,总结边疆治理的利弊得失,希望能够为现在边疆建设提供有益的借鉴和参考。

  中国古代的中央王朝对于内地和边疆的态度是不同的。例如,唐太宗的大臣李亮向太宗进言曰: “臣闻欲绥远者必先安近。中国百姓,天下根本; 四夷之人,犹于枝叶。扰其根本以厚枝叶,而求义安,未之有也。”而唐太宗对此看法给予了肯定,说: “割枝干以奉枝叶,木安得滋荣!”由于统治者对于内地和边疆采取不同的态度,因此也导致了统治者治理边疆地区遵循了一种不同于治理内地的逻辑。本文将其归纳为“成本—效益”逻辑。统治者往往根据“成本—效益”的估值,决定对边疆( 外夷之地) 采取不同的治理态度。如果效益大于成本,帝国的统治者往往采取积极治理的态度; 而成本大于效益,帝国的统治者一般会采取消极治理的态度。

  一、中国古代的边疆治理逻辑

  何为边疆?在中国的语境中,边疆之“边”,既有边缘之意,也有边远之意;边疆之“疆”,则既有边界之意,也有国家管辖的土地之意。在中国古代,是以统治的核心区域来界定边疆的。中央政府统治的核心区为内地,而核心区的外围地区被划分为四夷之地,这些地区则称为边疆。当然不同朝代,边疆的区域是不同的,但关于边疆的基本理念是一致的。在统治者眼里,边疆有以下几个内涵:首先,边疆处于国家统治内地的外围,处于国家间接统治或者放任自流的状态;其次,边疆地区多高山大川,自然环境恶劣,交通不便,非常闭塞;再次,边疆地区以汉族以外的其他民族为主体民族,多以游牧、狩猎为主要经济形态;第四,边疆地区发展程度低,文化落后。王铭铭将其分为“三圈”,即核心圈、中间圈和外圈。核心圈就是指汉人城乡地带,有编户记录,并向帝国交税。而中间圈和外圈,则是以少数民族居住的地带,有部分编户甚至完全没有编户,以向帝国朝贡为主,很少交税。核心圈是本文意义上的内地,而中间圈和外圈则是本文所指的边疆地区。这两组概念具有相同的内涵,只是分析的角度不同。

  封建王朝不同的阶段对边疆的治理策略不同。尤怡文认为中国封建王朝根据风险统治的模式可以分为不同的阶段,包括“治世”、“盛世”、“乱世”、“中兴”等不同的发展阶段。据此本文将封建王朝的统治划分为不同的历史时期,如下图所示:

  如图所示,横轴代表“时间”,竖轴代表“王朝盛衰”变化。王朝在刚开始建立的时候,会大体经历一个“治世”阶段(图O-A阶段),然后经历一个短暂的低潮或者没有低潮,就进入了“盛世阶段”(即图B-D),之后便进入衰退阶段(即E-F阶段),王朝中后期会经历一个或多个“中兴”阶段(图F-I阶段),之后会进入长期衰退阶段(图I-N阶段),最后走向灭亡。在王朝的不同阶段,国家治理边疆的策略是不同的。当王朝处于“治世”和“盛世”阶段,即图中O-C阶段,国家就会开疆拓土,积极进行边疆治理,甚至在部分地区设置地方行政机构,直接纳入到国家的统治范围。当王朝处衰败时期,即C-N的阶段,国家会放弃对部分边疆的治理,或者换一种治理方式,由直接治理改为间接治理。

  “成本—效益”(Cost-Benefits)是一对重要的经济学概念。19世纪初,法国经济学家朱乐斯·帕帕特首次提出了“成本—效益”分析。其后,意大利经济学家帕累托用帕累托改进(Pareto Improvement)重新界定了“成本—效益”的内涵。1940年,美国经济学家尼古拉斯·卡尔多和约翰·希克斯在总结前人理论的基础上提出了卡尔多-希克斯准则(Cardol-Hicks Improvement),从而一举奠定了“成本—效益”分析的基础。卡尔多-希克斯准则认为大多数政策的实施,会改变原先不同集团的社会利益的格局,一部分人获益一部分人受损,当受益大于损失,并能够弥补损失的情况,即为卡尔多-希克斯改进。随后“成本—效益”分析引入了政府公共项目投资的运作分析当中,使政府能够在追求公平正义目标的前提下,实现公共项目的经济效益和社会效益的最大化。成本效益分析方法的基本原理是针对某项支出目标,提出若干实现该目标的方案,运用一定的技术方法,计算出每种方案的成本和效益,通过比较方法,并据一定的原则,选择最优的决策方案。

  本文认为,统治者在治理边疆的过程中,就是按照“成本—效益”逻辑,实现利益最大化。在统治者眼中,内地和边疆好比枝干和枝叶。“枝干”(内地)是国家的根基,统治者不会放弃任何一寸土地,会通过官僚系统想方设法地进行有效治理。而对于边疆地区,则有所不同。国家建立之初,开辟了大量的边疆土地。如果效益大于成本,统治者就会积极治理,甚至设置郡县,将这些边疆地区直接纳入到国家统治之下。但是如果效益小于成本,在国家建立之初,国力强盛,可以用内地所取得的财政弥补边疆治理财政的亏空。但是长此以往,这会成为中央政府的财政负担。这时国家会由直接治理转变为间接治理。羁縻制度、土司制度就是国家找到的经略边疆、消耗国家财政较少的间接治理制度。当国家使用羁制度和土司制度治理之时,中央政府财政还是处于巨大亏损的时候,可能会选择放弃治理。

作者简介

姓名:切排 赵志浩 工作单位:兰州大学西北少数民族研究中心

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