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民族地区深度贫困治理:内涵、特征与策略
2019年08月20日 08:54 来源:《北方民族大学学报:哲学社会科学版》(银川)2019年第1期 作者:张丽君 罗玲 吴本健 字号
关键词:深度贫困/民族地区/精准扶贫/特性

内容摘要:

关键词:深度贫困/民族地区/精准扶贫/特性

作者简介:

  内容提要:破解深度贫困难题是当前脱贫攻坚最主要也是最艰巨的任务。我国深度贫困问题主要集中在民族地区。民族地区深度贫困主要表现为贫困发生率高、脆弱性程度高、返贫风险高,其根源是文化差异。民族地区存在直过民族、人口较少民族和边民三种特殊贫困群体,扶贫面临要素和资源变现能力、扶贫资金使用效率和基层扶贫队伍服务能力的限制,且对基本公共服务关注不够。深度贫困民族地区高标准扶贫可能会产生“福利陷阱”,容易导致“农户脱贫内生动力不足”。因此,要在现有扶贫政策体系基础上,进一步加强民族地区社会文明建设,准确评估建档立卡贫困户脆弱性,以控制返贫风险,针对特殊贫困群体采取差异化扶贫措施,开展自然资源价值核算,完善生态补偿体系,提高公共服务供给水平,加强基层扶贫队伍建设,构建合理的扶贫标准。

  关 键 词:深度贫困/民族地区/精准扶贫/特性

  标题注释:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“多维贫困视角下少数民族反贫困与基本公共服务均等化研究”(17JJD850006);国家民委创新团队支持计划“民族地区贫困与发展研究创新团队”;中央民族大学科研创新学术团队引领计划“中国少数民族地区精准扶贫研究创新团队”。

  作者简介:张丽君(1964-),女,内蒙古赤峰人,中央民族大学经济学院教授、博士生导师,主要从事民族经济、反贫困问题研究;罗玲(1997-),女,宁夏吴忠人,中央民族大学少数民族扶贫研究院兼职研究员,主要从事反贫困问题研究(北京 100081);吴本健(1986-),通讯作者,男,湖南邵阳人,中央民族大学少数民族扶贫研究院研究员、硕士生导师,主要从事发展经济与反贫困、农村金融问题研究。

  伴随精准扶贫的持续推进,我国的贫困越来越向民族地区和特殊群体集中。这些地区和群体的贫困程度深,脱贫成本高、难度大,是脱贫攻坚这场硬仗中的硬仗。2017年6月,习近平总书记在山西省太原市主持召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出,要重点研究解决深度贫困问题。2018年6月15日,中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(以下简称“三年行动指导意见”),对深度贫困地区和特殊贫困群体的脱贫攻坚进行了部署。截至2017年年底,我国仍有3064万农村贫困人口,其中,民族地区贫困人口占比33.88%,剩余的贫困人口大部分分布在深度贫困地区,由于要素、资源和环境等禀赋稀缺,导致这些地区贫困发生率高、脆弱性程度高、返贫风险高。民族地区是深度贫困的集中地带,民族地区深度贫困的表现及特征具有特殊性,深度贫困民族地区脱贫攻坚应坚持其基本特征与特殊性相结合,因此,提出更具针对性的扶贫措施是目前精准脱贫攻坚的关键。

  一、深度贫困与深度贫困地区的内涵和外延

  贫困最早被界定为物质稀缺或者不平等。具体而言,贫困是指个体在某一时间段内要素资源短缺或者环境受到限制的状态。深度贫困也是一种状态,是个体长期处于要素资源极度短缺或者环境极度恶劣的状态[1](1)。当个体在资金、人力资本(含健康程度、文化程度)、土地、技术等某一个或几个要素上面临长期短缺,或者长期与现代文明隔离,则认为其陷入了深度贫困。深度贫困表现为不同规模的、群体性的福利缺失[2],主要特征是极度脆弱性和顽固性,长期处于贫困状态或者极易返贫状态。这个群体主要包括因病致贫群体,因灾和市场行情变化返贫人员以及贫困老人等。

  深度贫困地区是指深度贫困人口聚居地区,这些地区长期受恶劣的自然环境等多重因素制约。对于深度贫困地区,可以根据地域范围的分布对其进一步划分。在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上,习近平总书记将我国深度贫困地区分为三类:一是集中连片的深度贫困地区,也即“三区三州”地区(西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区);二是深度贫困县,即贫困发生率超过一定程度的县;三是贫困村,即贫困发生率超过一定程度的村。截至2017年年底,除了“三区三州”等集中连片的深度贫困地区外,中国尚有334个深度贫困县和3万个深度贫困村。

  二、我国深度贫困人口和深度贫困地区的特点及扶贫措施

  我国深度贫困人口的主要特征表现为三个方面:一是主要集中在少数民族中;二是主要集中在残疾人或患有慢性病、重大疾病的人群中;三是主要集中在人力资本(含健康水平和文化程度)较弱人群中。这是我国深度贫困人口的核心特征。深度贫困地区的主要特征:一是集中在“老、少、边”和集中连片地区,集中连片的深度贫困地区全部分布在少数民族地区,有113个少数民族县和55个革命老区县是深度贫困县;二是基础设施和社会事业发展滞后;三是社会发育比较滞后,社会文明程度较低;四是生态环境脆弱,自然灾害频发;五是经济发展滞后,人穷村也穷。

  十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置。从2013年“精准扶贫、精准脱贫”方略的实施,到2018年“三年行动指导意见”的发布,中国政府已经针对贫困和深度贫困成因采取了一系列措施。(1)针对资金长期极度稀缺的深度贫困问题,国家加大财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入,开展资产收益扶贫;加快补齐贫困地区基础设施短板,加快建设通村硬化路工程、水利设施工程、电力设施工程、信息通信设施工程和农村能源建设工程;加大产业扶贫力度;全力推进就业扶贫;开展金融扶贫专项工程等。(2)针对人力资本(含健康水平和文化程度)长期极度稀缺的贫困问题,在新型农村合作医疗保险(简称“新农合”)和新型农村养老保险(简称“新农保”)制度的基础之上,减免建档立卡贫困户的缴费比例,免费增加大病补充医疗保险;针对深度贫困地区做好地方病综合防治工作。开展多种形式的教育扶贫,全面提升贫困人口的人力资本水平,防止贫困代际传递等。(3)针对制度限制的深度贫困问题,国家出台专门文件推动扶贫开发,如《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等;对集中连片的深度贫困地区出台了专门文件予以支持。(4)针对环境极度恶劣的深度贫困问题,大力实施易地搬迁工程,推进彝家新寨、藏区新居、乌蒙新村、扶贫新村建设等。(5)针对长期与现代文明隔离问题,对不同年龄阶段的贫困人口实施全方位的教育扶贫计划。针对学龄前儿童,开展“学前学会普通话”行动;针对建档立卡贫困户的学龄子女,实行“9+3”计划(9年义务教育+3年职业教育免费);创办“农民夜校”,对中老年贫困人口进行培训等,全面提升贫困人口的现代化程度。

  这一系列扶贫措施取得了良好的效果,每年有1000多万贫困人口脱贫,但也应该看到,我国深度贫困问题依然严重。首先,集中连片贫困地区贫困发生率高、贫困程度深。截至2017年年底,我国集中连片贫困地区共14个,贫困人口共计1540万人,占全国贫困人口的51%,平均贫困发生率为7.75%,高于全国平均水平4.65%,其中部分地区贫困发生率极高。其次,民族八省区深度贫困状况在一定程度上相对恶化。截至2017年年底,民族八省区贫困人口占全国贫困人口的比例为33.88%,比2014年年底的31.5%增加了2.38%。民族八省区贫困发生率普遍高于全国平均水平,2017年,全国平均贫困发生率为3.1%,民族八省区贫困发生率为6.6%,其中,新疆贫困发生率甚至高达9.9%。这就意味着,我国民族地区深度贫困除了包括贫困程度深、贫困发生率高等特征外,在致贫原因、贫困表现等方面还有一些特殊性。

作者简介

姓名:张丽君 罗玲 吴本健 工作单位:中央民族大学

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