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白利友:中国的陆地边境治理及其研究
2018年04月07日 08:17 来源:《新视野》  作者:白利友 字号

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作者简介:

 

  作者简介:白利友,云南大学公共管理学院讲师,法学博士。昆明市 650091

  内容提要:陆地边境乃陆地边疆中国界沿线的一带区域,即通常所说的“边境地区”。陆地边境的治理作为陆地边疆治理的重要场域,既具有边疆治理的一般性特征,也具有自身的特殊性。然而,目前学界多在陆地边疆治理的框架内对陆地边境治理作一般性的探讨,对其特殊性则相对关注较少。随着陆地边境治理问题的进一步凸显,陆地边境治理进程中面临的问题不断增多,而现有对陆地边境治理的研究显然相对不足,这既不利于陆地边疆治理理论的构建和完善,也不利于陆地边境治理实践的展开。因此,现有的陆地边疆治理研究,除注重陆地边疆治理的理论构建外,还应当在研究中聚焦陆地边境治理的诸多重要议题,将研究引向深入。加强陆地边境治理的研究,从而构建陆地边疆治理的理论话语体系,提升我国陆地边疆治理的能力和水平。

  关 键 词:边疆/陆地边疆/边境/边疆治理/边民

  标题注释:国家社会科学基金项目“中国民族国家建构过程中的边疆整合研究”(17Czz043)。

  中国的陆地边境(以下简称“边境”)是指中华人民共和国境内毗邻陆地边界线的县级行政区域,即通常所说的“狭义的边疆”——边境地区。从我国现行的行政区划来看,边境地区涵盖了我国陆地边疆国境沿线的县一级行政区划。具体来说,这些地区包括内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个省区的140个陆地边境县(市、区、旗)和新疆生产建设兵团的58个边境团场。边境作为陆地边疆的重要边沿性组成部分,对维护国家领土主权完整和巩固边疆安全等方面都发挥着重要而特殊的作用。然而,在我国现有的陆地边疆治理的研究中,陆地边境治理研究却未引起应有的重视。对此有学者就曾指出:“目前,学界大多仍采用边疆治理概念涵盖边境治理研究……我们需要引入边境这样一个新概念来分析全球化时代在国界线周围日渐兴起的各种新政治现象。从全球治理的视角出发,有必要将边境治理从边疆治理中分离,脱离原有边疆治理的民族问题研究框架,针对边境地区开放与安全的动态平衡作进一步研究。”①陆地边境是定边、固边、实边、安边的基础和前提。没有陆地边境的稳固,就没有陆地边疆的安定和国家的统一稳定。因此,加强对陆地边境治理的研究,不论是对提升我国的陆地边疆治理能力和水平,还是对构建完善现有的陆地边疆治理理论都具有重要意义。

  一 中国陆地边境治理的共性与特殊性

  陆地边境是陆地边疆治理的重要场域。目前学术界对陆地边境治理的关注,多是在陆地边疆治理框架内一般性的探讨,即对陆地边境治理的共性关注得多,而对其特殊性则关注得少。导致在理论上忽视了把“陆地边境”作为一个特殊的区域加以关注和探讨,导致现有陆地边疆治理理论中陆地边境治理理论的缺失;在实践中,对一些带有区域性、特殊性的边境问题缺乏针对性和指向性,而对这些问题的关注和解决则是陆地边境治理的关键。从当前中国陆地边疆治理的现状与国家发展的现实要求来看,现有研究对陆地边境治理的共性和特殊性关注显然是不够的。

  (一)陆地边境治理的共性

  陆地边境治理的共性是其作为陆地边疆的重要组成部分而具备的那些陆地边疆治理的普遍性和一般性特征。这些特征,可从以下三个方面进行把握:

  首先,从治理的主体及模式来看,党领导下的政府主导,依靠国家权力的运行来配置与整合治理资源,从而破解国家治理和国家发展进程中的重要核心问题,是当今中国国家治理议题的共性特征。陆地边境的治理同属于国家及其疆域治理的范畴,其治理的主体同样为“党和国家”或“党和政府”,治理的模式同样都是在中国共产党的领导下,国家“运用政权的力量,动员其他社会力量,运用国家和社会的资源,去解决边疆问题”的治理行为和过程。②

  其次,从治理的客体来看,陆地边境的治理同样面对着陆地边疆治理中的诸多一般性问题,如边疆安全、边疆的经济和社会发展、边疆的社会管理、边疆政治稳定、边疆的民族宗教问题、边疆的开发与建设等。这些问题的治理,既需要国家治理中的边疆战略谋划和政策供给,又需要边疆地方政府(尤其是边疆县级政府)充分发挥主动性和创造性,并履行其在国家治理中的治理责任。

  最后,从治理的价值取向来看,陆地边境治理同样需要实现从“族际主义”向“区域主义”的转向与转型。“族际主义”是中国历史上边疆治理长期形成的传统,即“把陆地边疆视为‘少数民族地区’或‘民族地区’,着重于解决族际关系的矛盾和冲突,或将解决族际关系中的矛盾和冲突作为边疆治理的主要内容”。这种长期形成的历史传统,已不适应当今中国国家发展和治理的现实需要,因此亟需向“区域主义”转变,即“把边疆视为国家疆域的边缘性区域,着重于解决这个特殊区域内的区域性问题,并将族际关系问题纳入到区域治理的框架中谋划”。③陆地边境作为陆地边疆的重要组成部分,只有在陆地边疆治理实现了从“族际主义”到“区域主义”的转向后,方能对一些特殊问题开展有的放矢的治理。

  (二)陆地边境治理的特殊性

  中国是当今世界上陆地边境线最长的国家之一。毋庸置疑,对当今中国的陆地边疆治理来说,还须在把握陆地边境治理共性的同时,牢牢把握其特殊性,以进一步关注边境、聚焦边境、研究边境。

  首先,陆地边境的治理面临着特殊而复杂的治理环境。我国历史上的陆地边疆,同腹地和核心区之间的差异极大。随着边疆整合和边疆治理的深入,边疆同内地之间的异质性在不断减少,但不同边疆地区在自然环境、资源禀赋、民族宗教、经济社会发展等方面的区域差异性仍较大。边境地区由于接壤国家、地缘政治等方面的差异,往往面临着特殊而复杂的治理环境。从经济社会发展状况看,除一些重点开发开放的地区外,边境地区的经济社会发展水平普遍滞后,民生状况仍待改善,不少地区仍面临着贫困治理等难题;从民族宗教因素看,边境地区往往跨界民族分布众多,而多民族多宗教的并存更是使得民族宗教事务工作在维护民族团结、国家安全和祖国统一中具有特殊而重要的意义;从地缘政治环境来看,边境地区是地缘政治的前沿地带,一方面事关国家的地缘政治战略和安全,另一方面其社会和政治稳定又极容易受到地缘政治环境的影响。

  其次,陆地边境的治理面临着特定的治理问题。与陆地边疆治理不同,中国的陆地边境治理还面临着许多特定的治理问题,如边境管控、边界遗留问题、边防边民、边政边务、边境政策等。这些问题,都是陆地边疆治理中特定的区域性问题。而这些区域性问题的应对和治理,除吸收借鉴陆地边疆治理的一般理论和措施外,还需对其中的许多区域性和特殊性问题作专门性治理,并在实践中采取特定的措施(如“兴边富民行动”“爱民固边工程”等)加以治理。事实上,即便是相同的治理问题,在“边境”这一特殊区域往往有着特殊的生成逻辑,并会产生诸多特殊的影响。因此只有在陆地边疆治理中将这些问题识别出来并加以专门化的治理,才能真正提升我国陆地边疆治理的水平和能力。

  最后,陆地边境的治理博弈对国家生存发展具有特殊而重要的意义。在民族国家时代和全球化时代,国家间的陆地边境治理往往存在博弈,这种博弈会直接影响到边境地区的人心向背和边境稳固。其中,边境政策的博弈、边境治理绩效的博弈在陆地边境治理中扮演着重要角色,对陆地边境甚至发挥着决定性的影响。在地缘政治安全和全球战略愈发凸显的背景下,陆地边境的治理已不再是在本国政治地理空间范围内的战略谋划。相反,从双方边境的视角谋划边疆和治理边境已经成了陆地边境治理应秉持的治理策略和视角。在治理博弈中保持相对或绝对优势,进一步搞好陆地边境的开放开发与双边或多边的协同合作,不仅对实现兴边睦邻,最大限度地提升我国对周边国家和地区的影响力,还对国家的生存发展具有特殊而重要的意义。

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姓名:白利友 工作单位:

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