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陆地边疆:国家发展的新增长极
2018年02月28日 12:38 来源:《新视野》 作者:周平 字号

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作者简介:

  作者简介:周平,云南大学特聘教授、博士生导师,教育部“长江学者”特聘教授。昆明市 650091

  内容提要:我国的陆地边疆,常给人以风花雪月之地的印象。然而,这是一个由传统边疆观念导致的印象,并不符合现代边疆的特点。就其本质而言,陆地边疆乃国家陆地疆域的边缘性区域,虽处于国家核心区的外围但战略地位重要,同时也存在复杂的边疆问题。中国自秦汉之际构建边疆制度以来,边疆治理就一直是国家治理的重要内容,陆地边疆本身也在治理中不断地变化和发展。跨入新世纪以后,国家的面貌发生了巨大而深刻的变化。中国越来越融入世界,也深受外部世界的影响,并正在快速地崛起。新形势下的国家治理和国家发展对陆地边疆产生了新的期待,要求其在国家战略实施中发挥支撑作用。但目前的陆地边疆状况与这样的期待之间仍有相当大的距离。陆地边疆需要通过强有力的治理来巩固和发展,才能适应国家的治理和发展的新要求,成为国家发展的新增长点。

  关 键 词:陆地边疆/边疆治理/国家发展/新增长极

  特邀主持人:周平(云南大学特聘教授、博士生导师,教育部“长江学者”特聘教授)

  主持人的话:曾经,我国的边疆因为处于国家疆域的边缘,虽然在国家发展中发挥着不可替代的作用,边疆的治理在国家治理中却被置于次要地位,须服从和服务于核心区的治理,并未得到足够的重视。如今,边疆在国家的治理和发展中的地位,已经发生了重大和根本性的变化。国家的全面发展以及国家发展越来越突出的外向性特征,尤其是以“一带一路”为代表的一系列外向性战略的实施,使边疆对于国家发展的意义前所未有地凸显。边疆是否得到有效治理以及边疆能否在国家发展中发挥其应有作用,直接攸关国家崛起目标的实现。在此背景下,陆地边疆治理的地位和意义,也发生了根本性的改变并空前凸显,陆地边疆治理已经成为了国家治理的重大议题。《新视野》以敏锐的目光捕捉到了这一新的动向,为促进陆地边疆治理研究的发展,推出了这组文章。《陆地边疆:国家发展的新增长极》一文,在分析我国陆地边疆治理的性质、特点及目前形势的基础上,提出了加大陆地边疆治理力度、把陆地边疆变成国家发展的新增长极的命题。《中国陆地边疆的区域性差异与差别化治理》一文,在分析我国陆地边疆的区域差异性的基础上,回顾了我国陆地边疆差别化治理的状况,提出了提升陆地边疆差别化治理的聚焦度和精准性的问题。《中国的陆地边境治理及其研究》一文,聚焦于我国陆地边疆中的边境地区,分析了陆地边境治理的特殊性及面临的突出问题,提出了加强陆地边境治理研究的问题。我们期待并坚信,我国的陆地边疆必将在治理中发生根本性的改变,并在国家发展中发挥更大的作用。如果这组文章的刊出,能够在促进我国陆地边疆治理的实践和研究方面发挥积极作用,作者和编者就倍感欣慰了!

  我国的陆地边疆,是国家疆域内一个特殊的区域。在不同的历史条件下,它在国家治理中的地位和对国家发展的意义有很大的区别。今天,我国已由全面建设时期转向全面发展时期。国家深度融入世界也深受世界的影响,追求全面发展并正在快速崛起。国家治理和国家发展的新形势,对作为国家地理空间中一个长期不受重视的特殊区域的陆地边疆,产生了要求其发挥更大作用的强烈期待。在此条件下,基于国家治理和发展的总体部署,着眼于发挥陆地边疆对于国家发展的作用,通过全面而有效的边疆治理来促进陆地边疆的发展,把陆地边疆变成国家发展的新增长极,就成为一个必须认真对待的重大课题。

  一 陆地边疆并非风花雪月之地

  今天,我国陆地边疆受到的关注超过以往任何时候。中央电视台2010年推出的大型栏目《远方的家》,对边疆的风土人情作了大量的推介。随后,该栏目又推出了《边疆行》《沿海行》《北纬30度中国行》《百山百川行》《江河万里行》《长城内外》等电视专题片。其中的《边疆行》以新闻纪实的手法,用边走边观察的方式,穿越广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林和辽宁辖有陆地边界的9个省区,深入130多个县市,展现了一幅幅真实生动的边疆图景。其他的专题片,也以不同的角度和方式介绍了边疆的自然、社会和人文情况。在此前后,反映边疆情况的各种文艺作品也大量涌现。这些作品是对民众向往边疆、渴望了解边疆的期待的回应,播出后又激起了民众对边疆的更大热情。

  社会大众对边疆的关注和热情并不是偶然出现的,而是国家的经济社会发展以及国民生活水平到达一定程度的必然结果。但目前这些激发人们对边疆关注和热情的作品,描写或反映的基本是边疆的自然风光、风土人情,给人以边疆就是“风花雪月”之地的印象。在此印象中,边疆的风光峻峭、秀美,但远僻而落后,可以寄托情怀,但于国家发展的作用有限。此外,也有人认为,边疆“一方面是频发的暴力,另一方面则是发展本身的困境。前者使主流社会对于边疆的印象,渐趋负面化,‘边疆’似乎已成为威胁社会稳定的难以治愈的痼疾;后者则显示出发展的局限性”。①

  诚然,这样的边疆认知并不是空穴来风,也非捕风捉影,其实就是传统的边疆观念在新形势下的表现。秦统一中国并构建中央集权的统治体系之后,统一的王朝便面临着如何对规模巨大且不同区域尤其是边缘区与核心区之间存在着巨大差异的疆域进行统治和治理的问题。作为应对之策,王朝中央便将边缘性的区域区分出来,有针对性地采取特殊的方式进行治理,于是便构建了具有特定内涵的边疆制度。王朝统治范围内这样一个为了治理的需要而区分出来并采取特殊方式治理的边缘性区域,就是“边疆”。②但是,这是对复杂现象进行抽象而得出的判断。历史上对边疆的划定和认知都是在特定历史文化背景下进行的,边疆的概念较为模糊。“它最初只是泛指相对于中原地区的‘四夷’,其地域并不确定。以后由于中国疆域的逐步拓展,边疆的概念才逐渐明确,至清代,一个清晰完整的中国边疆展现在世界面前,并给中国和世界的历史带来巨大的影响。”③换个角度来看,“今天之‘边疆’或‘边陲’,古代主要是指封建王朝统治核心区域的外围部分,尤其与其他政权实体相毗连附近的地区。古代边疆与当代边疆最明显的区别,是后者以较稳定的国界为限明确划分彼此的疆土,靠近国界的部分称为‘边疆’;而古代的‘边疆’通常指一个较大的地域范围,同时古代边疆还因种种原因处于经常变动与调整的过程中”④

  在秦代至清代的漫长王朝国家时代,以王朝更替为主要内容的历史体现出循环的特征,王朝国家的边疆认知和边疆观念缺乏改变的动力。传统的边疆认知和边疆观念的实质性改变,发生在另一个能够与古老王朝抗衡的国家政治体系——沙俄逼近的时候。1643年后的10年间,沙俄三次将势力扩张到中国的黑龙江流域。清王朝在1685年和1686年的两次反击使沙俄向东部的扩张受到遏制后,中俄通过谈判于1689年8月27日签订了《中俄尼布楚条约》。随后,又在1727年9月1日签订《不连斯奇条约》。两个条约使王朝国家有了固定的边界,开了以条约方式确定国家边界的先河。如此,王朝国家就不仅以王朝中央所在地由内而外地划定边疆,也开始从边界为起点由外而内地划定边疆,从而使充满文化内涵的传统边疆观念中萌生了地域的意识。不过,传统边疆认知和边疆观念的本质改变,发生于中华人民共和国成立之后。辛亥革命推翻最后一个王朝后,中国开启了构建民族国家的历史进程,并于中华人民共和国成立时基本完成了民族国家的构建。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。随着国家形态的转变,此前的边疆认知、边疆观念,以及与其相适应的边疆制度、边疆治理的方略和政策等,都根据民族国家的要求和治理的需要进行了重构,从而导致传统的边疆认知和边疆观念发生重大变化。

  历史发展到当代以后,中国传统的边疆认知和边疆观念增添了新的内容,但并未实现根本性的转型。从国家核心区来看待和界定边疆的范式,以及在国家治理中使边疆治理服从和服务于核心区治理的方略还在继续。在执政党高度重视民族问题的条件下,传统边疆认知和边疆观念中深厚的文化内涵又被进一步强化。边疆往往被认定为“边疆民族地区”,甚至直接用“民族地区”来指称。国家的边疆治理也被置于民族问题的框架下由国家民委来负责。在这样的框架中,边疆自然就被视为远僻之地,拥有高山、大川、草原和沙漠等迥异于内地的自然风光,民族文化多样、民族风情浓郁,生产方式和生活方式特殊,但地处边远,经济社会发展滞后。

  然而,国家发展的形势变化却对边疆认知和边疆观念提出了新要求。党的十一届三中全会以后,中国的现代化在改革开放的推动下快速地推进,经济社会落后的面貌得到根本改变,国家的综合实力全面增强,国家也由全面建设时期转为了全面发展时期。与此同时,外部的变化来得更为巨大和突出。中国改革开放以来的快速现代化是在全球化的背景下实现的,而且本身也是全球化的一种表现。中国在发展中也越来越融入世界,实现了与世界的深度融合,既深受世界影响也对世界产生了深刻影响。国家发展的内部条件和外部关系的重大变化,不可避免地对在国家疆域范围内界定边疆的角度、思维和方式产生了根本性影响,要求从民族国家及国家治理和发展的角度来看待边疆。

  边疆是在国家疆域基础上形成的。国家的疆域不过是国家占据或控制的地理空间范围。国家占据或控制地理空间范围的方式,因国家自身的形态、活动的范围和国家间关系的形态变化而变化,因而形成了非主权时代的疆域、主权时代的疆域和全球时代的疆域等几种基本类型。从今天世界主要国家的疆域实践来看,国家的疆域就其性质而言,可划分为主权性疆域和超主权疆域两大类。从具体形态来看,国家的疆域包括陆地疆域、海洋疆域、空中疆域、太空疆域、底土疆域和利益疆域等形态。边疆也因此划分为主权性边疆(领土边疆)和非主权性边疆(非领土边疆)两大类,以及陆地边疆、海洋边疆、空中边疆、太空边疆(高边疆)、底土边疆、利益边疆、战略边疆等具体形态。

  中国深度融入世界以后,国家活动覆盖的范围已经大大超越于领土,国家利益外溢已经成为新常态,而且海外利益越来越具有国家核心利益的性质。与此同时,中国既享有国际法规定的对领土外空间的权益,如专属经济区,也具有维护国家海外利益的必要。不仅如此,在中国国家活动和国家发展的地理空间场域空前扩大的情况下,对该地理空间场域中不同区域进行规划并确定其开发利用的方式,也成为了国家治理的重要议题。在新的形势下,中国的边疆认知、边疆观念以及对边疆的界定等,都需要与时俱进和及时调整。如果仍然按照传统的边疆观念把我国的陆地边疆视为远僻之地和“民族地区”,突出陆地边疆的自然风光、风土人情、民族文化特征而有意无意地忽视其领土和区域特征,突出陆地边疆的欣赏价值和旅游价值而忽视其战略意义,对加强国家治理和实现中国崛起过程中对陆地边疆的开发和建设来说,很有可能产生误导和误解。其实,陆地边疆就是国家陆地疆域的边缘性区域,是国家多样性和立体化边疆结构中的一个重要的也是基础性的部分。

  需要强调的是,陆地边疆的范围并非一成不变。随着边疆治理的不断进行并取得成效,那些处于核心区外围并与核心区存在差异的区域,会逐渐与核心区趋于同质化而丧失了边疆的属性,不再被认定为边疆。这在边疆与核心区交接的地带体现得特别明显,从而导致了边疆与核心区的分界线渐次向外推移。此外,国家也可根据治理的需要而对边疆的划定进行调整,从而导致边疆范围的改变。

  另外,从国家治理的角度来看,陆地边疆皆分属于不同的行政区域。在我国的实践中,存在着以省来界定边疆和以县来界定边疆的两种做法。以省级行政区域来界定边疆,既显得空泛又会将一个省区范围内明显不具边疆性质的区域包括其中。以县级行政区域来界定陆地边疆的典型,是“兴边富民”行动把边境县(旗、市、市辖区)和新疆生产建设兵团的边境团场确定为边疆,这样的范围显然与通常意义上的陆地边疆范围存在较大差距。相对而言,以市州一级行政区域来界定边疆更为恰当。从这个意义上看,陆地边疆就是辖有边界的地市级行政区域。我国目前辖有陆地边界的地市州有45个,还有新疆生产建设兵团的师一级单位9个,辖有陆地边界的地市级行政区域共54个。

作者简介

姓名:周平 工作单位:

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