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中国特色减贫道路的探索历程和成效经验
2019年12月03日 09:48 来源:《全球化》2018年04期 作者:程连升 刘学敏 字号

内容摘要:贫困是人类社会面临的共同挑战,消除贫困、实现共同富裕是全世界人民的共同愿望。

关键词:

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  内容提要:通过梳理建国以来国家减贫的简要历程和减贫方略的嬗变,初步勾勒了中国特色的贫困治理之路。在此基础上总结了中国减贫的经验:党的领导政治优势和中国特色社会主义制度优势,是扶贫事业取得辉煌成就的根本保证;合理体制保持经济持续健康发展,是不断推进扶贫脱贫的基础条件;坚持政府主导、科学制定规划,是稳妥推进扶贫事业的基本方法;调整完善帮扶方式、激发内生动力,是脱贫可持续的重要保障。进而结合突出业绩和脱贫攻坚的经验,中国治贫之路对世界减贫事业具有三重启示:选择一条适合自己国情的道路;把发展基点放在“以人民为中心”;处理好改革开放与独立自主的关系。

  关键词:减贫 开发式扶贫 精准扶贫 中国特色减贫道路

  作者简介:程连升,中共中央党校中共党史教研部教授;刘学敏,北京师范大学地理科学学部教授。

 

  贫困是人类社会面临的共同挑战,消除贫困、实现共同富裕是全世界人民的共同愿望,联合国《2030年可持续发展议程》把“减贫”作为17个目标之首。在中华人民共和国成立后,特别是经过改革开放40年的努力,中国的减贫事业取得了令世界瞩目的成就,成功走出了一条具有中国特色的贫困治理之路。回顾中国特色减贫道路的探索与发展,总结这条道路带来的业绩和经验,不仅对理解“中国道路”的丰富内涵具有重要意义,而且对促进人类减贫深具启发意义。

  一、以社会主义公有制推进共同富裕(1949-1978年)

  从中华人民共和国成立之初,面对贫穷和落后的基本国情,党和国家领导人就开始分析中国落后的原因,思考并设计中国贫困治理的道路问题了。一方面,党和国家领导人并未否认整个中国社会的贫穷,而是客观承认“一穷二白”的面貌。例如,作为最高领导人的毛泽东,在1956年初《中国农村社会主义高潮》一书“按语”中指出,中国“现在还很穷,要使中国富起来,需要几十年时间”;①1957年2月,他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中也讲,中国是个“很穷的国家”,经济、文化落后,农民、工人和知识分子的生活水平都很低,“这是一个很大的矛盾”;②1958年4月,他则直接提出“中国六亿人口的显著特点是一穷二白”③。直到他去世前一年会见泰国总理时,还在强调“中国真正可怕的是贫穷”。对于当时中国的贫穷,中央其他领导人也有相似的认识。周恩来在1954年9月所作的《政府工作报告》中指出,中国农业生产落后,耕地面积不足,农民生活水平很低,强调“不建设起强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防,我们就不能摆脱落后和贫困,我们的革命就不能达到目的”;④刘少奇也曾说,“应该承认,我们在经济方面有相当大的困难”“人民的吃穿用都不足”⑤。诸如此类的认识,不胜枚举。

  另一方面,面对贫穷落后的面貌,党和国家领导人认真思考,形成了对于贫困成因及贫困治理的基本认识。在贫困形成原因上,毛泽东认为是落后的生产关系及生产力、严重的自然灾害、人口过剩、政府提取过多、文化与技术落后等多重因素造成的。在贫困治理目标与路径上,他提出工业化和现代化是实现反贫困的前提和基础,合作化是反贫困的基本战略,实现共同富裕是反贫困的终极目标。在生产关系方面,通过农业社会主义改造实现集体化,从制度上保证农民共同致富。毛泽东指出:“在逐步地实现社会主义工业化和逐步地实现对于手工业、对于资本主义工商业的社会主义改造,即实行合作化,在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度,使全体农村人民共同富裕起来。”⑥“对大多数农民来说,为了摆脱贫困,改善生活,为了抵御灾荒,只有联合起来,向社会主义大道前进,才能达到目的”⑦。在生产力方面,通过农业机械化、电气化和农村工业化,推进农村现代化,为实现农民共同富裕创造牢固的物质基础。⑧

  客观地讲,作为中共第一代集体领导核心的毛泽东,终其一生都是重视消除贫困的,在其心目中始终装着发展生产力、实现现代化的宏伟目标。但是,作为一个传统马克思主义的思想家,他始终把生产力的发展同生产关系的变革联系在一起,同广大劳动人民摆脱剥削、走社会主义道路联系在一起。在毛泽东看来,社会主义经济的发展不仅是财富的增长,而且是广大人民的共同富裕,特别是穷苦人民的富裕。所以,毛泽东始终坚持消除贫困必须与走社会主义道路相联系,坚持中国共产党的领导以及反贫困工作中人民的主体地位,从而为中国反贫困建立了制度基础和认识基础。

  在具体实践中,1978年之前中国反贫困的政策与实践大多具有基础性、战略性的意义。从总体看,确立社会主义基本制度,奠定现代工业化的基础,建立完整的国民经济体系,发展各项社会事业,面向基层群众发展基础教育和建立医疗保障制度,提高人民文化素质和身体素质,加快农业基础设施建设和现代农业技术推广,从而为缓解国家贫困奠定了物质基础、制度条件和人力资源,解决了许多长期制约经济社会发展、导致中国陷入贫困的难事和大事。此外,还建立了以平均分配制度和城乡分割体制为显著特征的救济式扶贫。在城市,依托保障充分就业,公平享有住房、教育、医疗卫生等公共服务,严格价格控制和定量供应,以及相对完善的社会保险、社会福利和社会救助体系等手段,提高人们的生活水平;在农村,通过三级所有的人民公社体制依托重新分配生产资料,实行农业合作化,建立了“依赖于集体、依赖于群众,通过生产来自给自足,国家提供必要的福利救助”的社会救助体系,为广大农民建构了一个基本的安全网,来解决人们的基本生存问题。

  到了1978年,中国是否解决了国人吃饭问题呢?这一时期由于中国采取了重工业优先发展战略,打破了国民经济各部门之间的“自然秩序”,使农业的发展长期落后于工业的发展,加之人口数量的“井喷式”增长,造成主要农产品的增长速度勉强赶上人口的增长速度。为此,中国采取了凭票限量供应、跨区域调配、从国外进口等措施,来保障人们最基本的口粮需求,避免了大多数发展中国家普遍出现的营养不良问题。据统计,1975-1977年中国居民每天摄取的营养成分包括:2439卡路里热量、63.4克蛋白质、38.9克脂肪,各项指标虽未达到世界平均水平,但却超出发展中国家的平均水平,远远超过同属于发展中大国印度的水平。⑨正如世界银行考察团得出的结论:“实行中国制度的结果,许多发展中国家普遍存在的严重的营养不良情况(必然导致早死、体衰、其他的体质缺陷和智力迟钝)几乎已经消除。”⑩可见,中国已经在低水平上解决了人民群众的吃饭问题,满足了人们最基本的生活需求。

  虽然毛泽东时代中国总体上摆脱了“马尔萨斯陷阱”,基本解决了“吃饱饭”的初级目标,但根据世界银行的标准,“改革开放前夕,76%的农村人口和55%的城镇人口仍然生活在贫困线以下”(11)。以中国政府后来确定的贫困标准看,1978年农村贫困人口为2.5亿人,占农村总人口的30.7%,农民的生存状况依然堪忧。

  二、用解放生产力消除普遍贫困(1979-1992年)

  1978年党的十一届三中全会之后,对于占中国人口80%的农民“普遍贫困化”现象,引起了社会各界的不满和关注。《人民日报》刊文指出:“1978年全国农业人口平均每人全年的收入只有70多元,有近1/4的生产队社员收入在50元以下,平均每个生产大队的集体积累不到1万元,有的地方甚至不能维持简单再生产”。(12)时任中共安徽省委第一书记的万里触景感慨:“农民生活特别困难……吃不饱,穿不暖,住的房子不像个房子样子……解放几十年了,不少农村还这么穷!”(13)1979年初,重新当选中共中央副主席的陈云也忧心地指出:“革命胜利三十年了,人民要求改善生活。有没有改善?有。但不少地方还有要饭的,这是一个大问题。”(14)

  面对这种严峻形势,接力奋斗的第二代中央领导集体,认真总结了以往社会主义建设的经验教训,重新思考什么是社会主义、怎样建设社会主义、怎样摆脱国家贫困面貌等重大理论与现实问题。在全党“解放思想”的运动中,作为第二代领导核心的邓小平,冲破以往党内对马克思主义和社会主义的教条式理解,从理论和实践的结合上对中国社会主义建设的道路和方法进行了全面反思,提出新的社会主义本质观,引领中国治贫开辟新的道路。

  首先,表明“贫穷不是社会主义”的鲜明立场。从第三次政治上复出伊始,邓小平就对人民生活贫困的问题表达了切肤之痛。1977年12月26日,在会见澳大利亚共产党(马列)主席希尔和夫人乔伊斯时,他尖锐地提出:“怎样才能体现列宁讲的社会主义的优越性,什么叫优越性?不劳动、不读书叫优越性吗?人民生活水平不是改善而是后退叫优越性吗?如果这叫社会主义优越性,这样的社会主义我们也可以不要。”在他看来,当时中国最大的社会现实,就是生产力落后,人民生活贫困。1978年9月,在东北三省视察期间,他指出“我们太穷了,太落后了,老实说对不起人民”“社会主义要表现出它的优越性,哪能像现在这样,搞了20多年还这么穷,那要社会主义干什么?”(15)经过不断质疑和思考之后,他鲜明地指出,“贫穷不是社会主义,社会主义要消灭贫穷”(16)“搞社会主义,一定要使生产力发达,贫穷不是社会主义。我们要坚持社会主义,要建设对资本主义具有优越性的社会主义,首先必须摆脱贫穷”(17)。

  其次,指出“平均主义”是普遍贫困的成因。建国以后,毛泽东对中国可能实现的社会公平做了过高的估计,确信可以通过不断提高公有化程度来达到推动生产力发展的目的,并把同等富裕和同步富裕等同于共同富裕,其结果是出现了吃“大锅饭”等平均主义现象,挫伤了农民的生产积极性,从而造成人们的普遍贫穷。邓小平对此反思指出:“我们坚持走社会主义道路,根本目标是实现共同富裕,然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义,吃‘大锅饭’,实际上是共同落后,共同贫穷,我们就是吃了这个亏。”(18)平均主义的致命病根在于窒息了广大农民的生产积极性,“搞平均主义,吃‘大锅饭’,人民生活永远改善不了,积极性永远调动不起来”。(19)只有打破平均主义,农民脱贫才有希望。

  最后,阐述“改革脱贫”的重要思想。邓小平打破了过去受所有制和分配方式局限的社会主义本质认识观,主张用改革松绑的办法来解决普遍贫穷的问题。他指出:“要摆脱贫穷,就要找到一条比较快的发展道路。”(20)这条道路,就是“根据自己的特点,自己国家的情况,走自己的路”(21)“在经济政策上,我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民,由于辛勤努力成绩大而收入先多一些,生活先好起来。一部分人生活先好起来,就必然产生极大的示范力量,影响左邻右舍,带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样,就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展,使全国各族人民都能比较快地富裕起来”(22)。通过体制改革解放生产力,形成竞争,提高效率,加快生产力的发展,增加社会财富,逐步实现共同富裕,这是邓小平治贫思想的突出特点。

  顺着这种治贫思路,工作重心一经转向经济建设,党和国家就率先支持在农村地区进行经济体制改革,以家庭联产承包责任制为主,统分结合的双层经营体制逐步取代人民公社的集体经营制度,生存救助为主的无偿救济开始转向生产帮助兼有的部分有偿救济。体制变革彻底打破了平均分配主义,极大地激发了农民的生产积极性,促进了农村经济的快速发展。与此同时,大幅度提高农产品的价格,减轻农民负担,使农民得以休养生息,并取消了实行多年的“统购统销”制度,相继推出了改革农产品流通体制,调整农村产业结构,积极发展多种经营和大力发展乡镇企业的重大决策,允许农村集体和农民个人创办乡镇企业从事工商业经济活动,鼓励一部分地区、一部分人先富起来等等。

  上述一系列农村配套改革的出台,使中国初步跳出了计划经济的陷阱,展现出由“分”字引发的“裂变”效应,大大激发了广大农民群众创造物质财富的积极性和主动性,为农业生产注入了新的生机与活力,从而也释放出巨大的减贫效应。从1978年至1985年的短短8年间,农民人均纯收入由133.6元增加到397.6元,增长2.98倍,年均递增16.88%。农村没有解决温饱问题的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,每年脱贫人数高达1786万;贫困人口占农村总人口的比例,也由30.7%下降到14.8%。(23)

  当然,由于各地资源禀赋的巨大差异,体制改革效益的表现也会参差不齐。针对国家区域性贫困和结构性贫困的状况,国家“七五计划”把扶贫开发工作纳入了国民经济和社会发展的整体布局,开始了生产救助与生活救助相结合的、以解决贫困人口温饱问题为目标的开发式扶贫。1986年,国务院成立了“贫困地区经济开发领导小组”,第一次确定了国家贫困县标准:1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县;对民主革命做出过重大贡献的老区县放宽到300元。根据这一标准,全国确定了331个国家级贫困县名单。据调查统计,当时全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人,占农村总人口的12.2%。

  国家成立专门扶贫机构,确定以“县”为重点的开发式扶贫,安排专项资金和制定特殊的优惠政策,致力于改造生产条件帮助贫困地区形成新的生产能力,实现了从传统分散扶贫向区域经济型扶贫的转变。经过8年的努力,国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元;农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人,平均每年减少640万人,年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%,(24)农村人口贫困的深度和广度大幅减轻。

  三、以开发式扶贫减轻区域性贫困(1993-2002年)

  进入20世纪90年代后,中国绝对贫困问题呈现出新的特征:一是受城乡二元社会结构的影响,中国绝对贫困人口的绝大多数分布在农村,占总数的87%;二是受自然地理因素的影响,绝对贫困人口相对集中地分布在若干个自然条件极为恶劣的生态环境脆弱地区,主要是西南喀斯特地区、南方红壤丘陵区、北方黄土高原地区、西北荒漠化地区。这些地方不仅自然条件极为恶劣,基本不具备人类生活的条件,而且还是少数民族集中的地区。

  日渐凸显的地区性贫困问题,引起了中央领导人的关注。1990年12月,邓小平在同江泽民等谈话时说:“社会主义不是少数人富起来、大多数人穷,不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子。”(25)随着1992年中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体,就对社会主义市场经济条件下如何推进反贫困事业进行了理论思考和实践探索。

  在战略认识上,将国家扶贫工作与国家整体发展战略和市场体制建设相结合。第三代中央领导集体遵照邓小平“发展才是硬道理”“抓住机遇加快发展”的教导,继续“坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策,提倡先富带动和帮助后富,逐步实现共同富裕”。(26)在党的十四届三中全会上,明确提出了“效率优先,兼顾公平”的发展方针,这与社会主义初级阶段的国情和国内外形势紧密相关。在强调效率优先的同时,有时也提“兼顾效率与公平”,(27)但从根本上说,贫困地区要改变面貌还要依靠当地干部群众自强不息、艰苦创业。为此,20世纪90年代中央召开的几次扶贫工作会议都强调:由救济式扶贫转向开发式扶贫,是扶贫工作的重大改革,也是扶贫工作的一项基本方针,坚持将解决贫困人口温饱问题与贫困地区全面开发相结合,将政府主导作用与社会参与相结合,将政府扶贫开发责任与贫困群众自力更生相结合。

  在目标任务上,1994年中共中央、国务院通过了《国家“八七”扶贫攻坚计划》,明确提出要集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间,到2000年底基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。该计划是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领,标志着中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。针对上述任务,在1996年9月召开的中央扶贫开发工作会议上,时任中共中央总书记江泽民强调,“今后五年扶贫任务不管多么艰巨,时间多么紧迫,也要下决心打赢这场攻坚战,啃下这块硬骨头,到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇”。

  在机制模式上,建立以政府力量为主体的国家扶贫治理结构,改变扶贫开发瞄准方式,建立以县为对象的目标瞄准机制。1994年,把原来370个国家级贫困县进一步调整为592个,并决定将70%的扶贫资金用于贫困县。“贫困县”因中国区域性发展差异而来,考虑当时贫困呈现出连片的地理特点,相当多的县从整体上明显落后于其他县,县又是政府行政计划的最低一级单元,以县为单位有利于政府政策和项目的计划与管理。

  “八七扶贫攻坚计划”实施后,持续10年的实际扶贫资金下降局面得以扭转,国家支持扶贫开发的力度越来越大。7年间,中央政府累计投入扶贫资金1240亿元,相当于年度财政支出的5%~7%。同时,扶贫治理体系从体制改革向政府主导的公共治理力量转变,以县为单元的瞄准和执行,这对扶贫工作起到积极的推动作用。这个时期,在扶贫投资效率总体下降的情况下,扶贫投资对国定贫困县的发展产生了积极的作用,国定贫困县的粮食和农业生产以及农户纯收入增长高于全国平均水平。从1993至2000年,农村尚未解决温饱问题的贫困人口由8000万人减少到3200万人,农村贫困发生率从10.4%下降到3.7%。(28)为此,2001年5月召开的中央扶贫工作会议指出,国家“八七扶贫攻坚计划”已基本完成,中央确定的在20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标已基本实现。

  当然,上述战略目标的“基本实现”很大程度上是拜贫困线低标准所赐。1990年,世界银行公布了“1天1美元”的国际贫困线标准,而当年中国官方确定的贫困线标准是人均纯收入低于300元,仅相当于国际贫困标准的66%,这是属于低标准的贫困线。从纵向数据比较看,人均纯收入300元相当于全国农民人均纯收入的水平是呈大幅度下降的趋势,由1990年的43.7%下降至2004年的23.7%;相当于人均国内生产总值(GDP)的水平也由1990年的18.4%下降至2004年的5.9%。(29)因此,按当时中国的扶贫标准,官方统计的贫困人口数显然低估了中国农村实际贫困人口的数量,同样也高估了反贫困取得的成绩。

  因此,2001年中央扶贫开发工作会议指出,已经解决温饱问题的群众中,一部分生产和生活条件仍然相当差,巩固扶贫成果、防止返贫的任务仍很繁重。鉴于贫困人口统计范围过窄,覆盖人群不够等问题,2000年国内首次出现了两条贫困标准线并存局面:低收入线(880元)和贫困线(625元)。当时既有低收入人口,又有贫困人口,两类都是扶贫对象。按照880元这一标准,低收入人群还有1亿多人口。为此,2001年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的主要任务,是要继续解决“八七攻坚”没有完全解决的问题,巩固脱贫的成果。

  1993-2003年期间,尽管中国经济保持快速增长,扶贫工作也实施了攻坚计划,但减贫效果却不理想。一方面,由于党和国家中心工作放在工业化和城镇化方面,农村发展问题受到严重忽视,财政对农村公共产品和公共服务的投入减少,基层政权只能征收名目繁多的税费来支撑,形成日益严重的三农问题,导致“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面。另一方面,由于国企改革加速推进,下岗职工、失业人员大量增加,以及在职职工工资和退休金发放大量拖欠,城镇贫困率明显上升。因此,这一时期虽然名义贫困率下降了,但实际贫困人口并未减少,社会贫困问题日益复杂化了。

  四、以统筹城乡发展减轻农村贫困(2003-2012年)

  进入21世纪以后,全社会开始意识到“三农”问题的严峻性,也意识到农村面临的不仅仅是收入贫困人群,而是相互影响的多维贫困,人类贫困、知识贫困等新型贫困问题日益突出。为此,中国贫困治理需要重视贫困人群的经济社会参与性,扶贫战略的重点也要从解决温饱为主,转入提高发展能力、落实社会权利、缩小发展差距的新阶段。

  在此背景下,以胡锦涛为核心的新一代党和国家领导人,立足新世纪的广阔视野、全球视角以及中国实际,结合科学发展观、社会主义和谐社会及新农村建设等理论思想,将扶贫开发的重要性和目标置于更广阔、更深刻的历史背景,对中国反贫困事业提出了更高要求和更细致的部署。

  在理论认识上,立足科学发展观“以人为本”的理念,胡锦涛系统地提出了社会主义和谐社会的建设理论,并阐述了扶贫开发与和谐社会的关系,即“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务,也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。要求必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。这些认识赋予了中国反贫困新的内涵,彰显了新世纪反贫困新的战略指导。

  在战略部署上,继党的十六大正式提出统筹城乡经济社会发展的方针后,2003年10月党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首。2004年中央一号文件以促进农民增收为主题推出一系列惠农政策,奠定了把解决“三农”问题作为全党工作重中之重的地位。党的十六届五中全会进一步提出“建设社会主义新农村”战略,要求按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。党的十七大报告中又提出了全面建设小康社会的新要求,从而为21世纪中国反贫困事业提供了新的目标和动力方向。

  在行动策略上,坚持全方位扶贫开发的理念和政策,始终强调做好扶贫帮困工作是一项重大的政治任务,要求建立全方位帮扶体系,改善人民生活条件,坚持开发式扶贫和社会保障相结合,坚持外部支持与自力更生相结合,坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合。这些是胡锦涛对马克思主义贫困理论中国化、完善中国扶贫思想的重要贡献,也是这一阶段中国扶贫思想的主要内容。

  从具体实践看,这个时期的扶贫工作仍以“扶贫开发”为重点,但随着贫困地区分布和贫困人口构成的变化,“扶贫开发”的实践重心有了明显变化。首先,聚焦“三农”问题,加大城乡统筹发展和构建强农惠农富农政策体系。在时隔18年以后,从2004年开始,中央一号文件的主题再次回到三农领域。2004年中央一号文件以《关于促进农民增加收入若干政策的意见》为题,聚焦“农民增收”,旨在通过有力的举措尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。文件提出了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机补贴“三项补贴”,深化粮食流通体制改革,降低农业税负等最直接有效的促进农民增收的系列措施,开启了城乡统筹和“多予、少取、放活”的政策进程。

  其次,注重贫困对象瞄准,调整贫困治理体系。一方面,贫困县“国家队”的分布和名称发生了调整。尽管592个总数没有变,但贫困县指标全部调至中、西部地区,东部地区不再有名额,实现了区域聚焦。另一方面,治理重心向村级瞄准。鉴于农村贫困人口分布出现了“大分散、小集中”特点,即贫困人口分布由以前集中在扶贫开发重点县的区域集中向更低层次的村级社区集中。国务院扶贫办开始将扶贫政策瞄准目标降低到村级,除了调整贫困县之外还确定了15万个贫困重点村,专门出台了一项扶贫工作叫“整村推进”,重点以村为单位开展农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%,分布在全国1861个县(区、市),覆盖了全国80%的农村贫困人口。

  最后,着手“补短板”,空前重视农村贫困地区基础设施和社会事业发展。例如,2005年一号文件强调要加大“两减免、三补贴”等政策实施力度,解决农业投入不足、基础脆弱等问题;2006年一号文件提出全面取消农业税,终结了中国延续数千年的农业税历史;2007年一号文件强调把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,要求在全国建立农村最低生活保障制度;2008年一号文件首次提出建立新型农村社会养老保险制度;2010年一号文件明确要求推动资源要素向农村配置,深化户籍制度改革;2011年一号文件强调加大水利建设,扭转农业“靠天吃饭”的问题。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》则提出了“义务教育、基本医疗、住房三保障”的目标,农村扶贫的重心逐渐从物质帮助扩展到更广泛的领域。

  可以说,2004年一号文件既是三农政策的一个历史拐点,也是中国扶贫工作的一个转折点。此后接连8年的中央一号文件都是积极贯彻“多予、少取、放活”的方针,实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。实践表明,国家扶贫工作重心和扶贫资源下沉(进村入户),并据此建立以贫困村为重点的“一体两翼”扶贫治理体系获得了较好的减贫效果。以2010年1274元的扶贫标准衡量,农村贫困人口从2000年的9422万人减少到2010年的2688万人,农村贫困人口占农村人口的比重从10.2%下降到2.8%。(30)

  在此基础上,新颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出,到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿(即“两不愁”),保障其义务教育、基本医疗和住房(即“三保障”)。2011年中央扶贫开发工作会议宣布,将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准,这一标准比2009年提高了92%,高于世界银行要求的每天1.9美元的国际贫困标准(2011年购买力平价每天1.9美元)。与之相对应,中国贫困人口规模也扩大到1.28亿人,由此带来中国扶贫工作的新挑战。

  五、用精准扶贫方略实现全民小康(2013年以来)

  2011年,随着第一个十年扶贫开发纲要的完成,中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决,贫困人口的生产生活条件明显改善,中国成为全球首个实现联合国千年发展目标中贫困人口减半的国家。但是,区域发展不平衡问题突出,集中连片特困地区发展滞后,脱贫人口返贫率高,依然是中国扶贫工作面临的新挑战。党的十八大之后,习近平总书记高度重视制约贫困地区发展的难点问题,在深入考察和系统思考后,就扶贫开发工作发表了一系列重要讲话,深刻阐明了新时期中国贫困治理的重大理论和实践问题,形成了内涵丰富、思想深刻、体系完整的扶贫战略思想。

  首先,深刻阐述了新阶段扶贫开发的极端重要性与紧迫性。习近平在多次考察中反复强调扶贫开发的重大意义,指出“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。全面建成小康社会,是我们对全国人民的庄严承诺”“我们不能一边宣布全面建成了小康社会,另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下,这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度,也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度”。(31)在此意义上,扶贫工作不是一般性的民生工作、经济工作,而是关乎我们党和国家道路与命运的重大政治任务。为此,他在2015年中央扶贫工作会议上要求:“我们要立下愚公移山志,咬定目标、苦干实干,坚决打赢脱贫攻坚战,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”(32)习近平把扶贫和脱贫上升到社会主义的本质要求,提高到关系党执政的根本宗旨的重要体现,指明了新阶段中国扶贫开发及脱贫攻坚的战略定位。

  其次,提出并系统阐述精准扶贫、精准脱贫的思想和方略。习近平在总结数十年扶贫工作经验、教训的基础上,根据新阶段中国贫困群体状况实际,有针对性地提出了“精准扶贫”重要思想,包括了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核,反对“一刀切”。他多次阐述“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”(“六个精准”)的工作要求,以及“通过扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批”(“***批”)的扶贫路径。2015年11月23日,习近平在参加中央政治局会议时进一步提出“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略”。十八大后,“扶真贫、真扶贫”成为扶贫工作的核心要求,由“大水漫灌”转向“精准滴灌”“整村推进”同步结合“精准到户”,这是习近平扶贫思想的重大创新。

  最后,强调精神脱贫理念是精准扶贫思想的战略重点。在多次考察和讲话中,习近平总书记深刻论述了“物质贫困”“思路贫困”和“意识贫困”的内在逻辑,指出摆脱物质贫困必先摆脱思路贫困,摆脱思路贫困必先摆脱意识贫困。2016年,他在东西部扶贫协作座谈会上深刻地指出,摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困,而是摆脱意识和思路的贫困;脱贫致富不仅要注意“富口袋”,更要注意“富脑袋”。2017年初在中央政治局第39次集体学习时,他进一步提出要注重扶贫同扶志、扶智相结合,把贫困群众积极性和主动性充分调动起来。引导贫困群众树立主体意识,增强贫困人口内生动力,激发改变贫困面貌的干劲和决心,变“要我脱贫”为“我要脱贫”,靠自己的努力改变命运。这些重要论述充分体现了以习近平同志为核心的党中央对人民主体地位的深刻认识,是以人民为中心的发展思想在扶贫脱贫领域的集中反映。

  回望历史,过去在贫困问题比较普遍时,扶贫瞄准个人要花费大量人力财力物力,只能采取开发式区域性扶贫。经过40年的努力,中国大部分贫困问题得以解决,在现行标准下的贫困人口从1978年的7.7亿减少到2014年的7000万人,精准扶贫的条件成熟了。为此,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置,动员全党全社会力量,打响了反贫困斗争的攻坚战。在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上,做出了到2020年全国所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会的庄严承诺,明确到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困问题。

  为兑现这个承诺,近年中央出台了一系列重大政策措施,制定了靶向集中、责任明确的工作机制,极大拓展了中国特色的扶贫道路。一是完善体制机制。中央出台脱贫攻坚责任制实施办法,强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫管理体制。中西部22个省份党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书、立下军令状,各市、县、乡、村层层压实责任,形成了五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。二是开展驻村帮扶。开展抓党建促脱贫攻坚工作,向贫困村和基层党组织薄弱涣散村选派第一书记,向12.8万个建档立卡贫困村选派驻村干部,实现了每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。三是广泛开展社会动员。中央出台指导意见和考核办法,完善东西部扶贫协作和定点扶贫工作,动员中央企业开展“百县万村”扶贫行动,动员民营企业开展“万企帮万村”行动。四是严格考核监督。出台省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法、脱贫攻坚督查巡查工作办法,通过较真碰硬的考核树导向、严规矩、压责任,确保中央脱贫决策部署落到实处。

  由于中央强推动、层层抓落实,扶贫工作收到了明显成效。2013-2016年,中国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人,年均减少1391万人。农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%,年均下降1.4个百分点。2017年再减贫1000万人以上,5年年均减贫1300万人,这是从未有过的。(33)2017年,全国已有28个贫困县顺利通过国家第三方评估检查,退出了贫困县行列。这是自1986年国家设定贫困县以来,首次实现贫困县数量的净减少。

  截至目前,中国尚有804个贫困县及4200万人有待脱贫,其中大多是居住在自然条件差、经济基础弱的地区,贫困程度深的贫困人口,脱贫的内生能力严重不足。所以,人数虽然不多了,但脱贫攻坚的难度更大了,需要非常之力和非常手段才能拿下。为此,党的十九大报告把脱贫攻坚作为全面建成小康社会决胜期必须坚决打好的三大攻坚战之一,明确提出要动员全党全国全社会力量,强化党政一把手负总责的责任制,注重扶贫同扶志、扶智相结合,深入实施东西部扶贫协作,用绣花的功夫重点攻克深度贫困地区脱贫任务,确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,让全国人民同享安稳度日比较宽裕的小康生活。

  到2020年,中国将在发展中国家率先全部消除绝对贫困人口。届时,中国将提前10年实现联合国《2030可持续发展议程》减贫目标,即贫困人口发生率降至3%以内,在发展中国家中率先彻底告别贫困时代、彻底告别贫困人口。这意味着中国只用40年左右时间,将世界最大的贫困人口社会,转变为世界最大规模的小康社会。

  六、中国治贫道路的经验和启示

  回顾历史,贫困一直是困扰中国的大问题。60多年来,中国贫困经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困、消除社会贫困等多个贫困变化形态,几代中国领导人结合不同的历史背景和国情实力提出了不同时期的治贫理论与主张,由此不断创造、丰富和创新了具有中国特色的治贫思想体系。共同富裕是贯穿这个思想体系的核心。

  与思想理论的探索相一致,中国政府治贫方略也经历了制度不断变革、政策不断改革、方式不断创新的过程,扶贫的实践从追求平等、公平的救济式扶贫到促进区域发展、能力提升的开发式扶贫,再到嵌入国家发展战略、推动小康社会建设的综合性扶贫和攻坚阶段精准扶贫、精准脱贫等理念方式的阶段性演进。

  毫无疑问,中国减贫事业迄今为止所取得的骄人业绩,向世界证明了中国减贫道路的成功。就成功经验来说,主要是:党的领导政治优势和中国特色社会主义制度优势,是扶贫事业取得辉煌成就的根本保证;合理体制保持经济持续健康发展,是不断推进扶贫脱贫的基础条件;坚持政府主导、科学制定规划,是稳妥推进扶贫事业的基本方法;调整完善帮扶方式、激发内生动力,是脱贫可持续的重要保障。结合突出业绩和脱贫攻坚的经验,中国治贫之路对世界减贫事业具有三重启示。

  启示之一:选择一条适合自己国情的道路。中国选择的是中国特色社会主义道路,目标是消除贫困,走向共同富裕。坚持公有制为主体是社会主义的本质特征之一,也是社会主义制度的一大优势,这是中国各族人民共享发展成果的制度性保证。中国共产党领导的政治制度的特殊优势,就在于能把任务落实到基层,彻底根除贫困,这是中国之所以能取得举世瞩目减贫成就的根本保证。

  启示之二:把发展基点放在“以人民为中心”。仅有经济高增长并不能自动地解决收入不平等性和贫困问题,不公平的经济增长反而抑制了人们享受发展成果的机会。中国共产党始终把实现全体人民共同富裕作为使命,有适时关切民瘼和回应社会矛盾的基因,能够不断冲破利益固化的藩篱,注重将发展成果与民众共享,能够使中国发展体现出效率与公平的兼顾,不断减少贫困人口。

  启示之三:处理好改革开放与独立自主的关系。中国是世界上最大的发展中国家,一度是贫困人口比重最高的国家之一。40年前我们坚持改革开放,既不闭关锁国,亦不盲目照搬别国经验,保持经济快速增长,不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策,从而为大规模减贫奠定了基础、提供了条件。

  注释:

  ①中共中央文献研究室:《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年版,第447页。

  ②中共中央文献研究室:《毛泽东文集》第7卷,人民出版社1999年版,第221、240页。

  ③毛泽东:《介绍一个合作社》,《红旗》1958年第1期。

  ④中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第5册,中央文献出版社1993年版,第584页。

  ⑤中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第15册,中央文献出版社1997年版,第87~88页。

  ⑥中共中央文献编辑委员会:《毛泽东著作选读》(甲种本),人民出版社1966年版,第313页。

  ⑦中共中央文献编辑委员会:《毛泽东著作选读》(甲种本),人民出版社1966年版,第306页。

  ⑧中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第15册,中央文献出版社1997年版,第602页。

  ⑨范慕韩编:《世界经济统计摘要》,人民出版社1985年版,第228~233页。

  ⑩财政部外事财务司:《中国:社会主义经济的发展——世界银行经济考察团对中国经济的考察报告(主报告)》,中国财政经济出版社1982年版,第126页。

  (11)Ravallion,M.and S.Chen.China's (Uneven) Progress against Poverty.Journal of Development Economics,2007.82(1),1~42.

  (12)中共中央:《关于加快农业发展若干问题的决定》,《人民日报》1979年10月6日。

  (13)万里:《农村改革是怎么搞起来的》,《中国经济时报》1998年4月30日。

  (14)中共中央文献编辑委员会:《陈云文选》第3卷,人民出版社1995年版,第250页。

  (15)中共中央文献研究室:《邓小平年谱(1975-1997)》(上),中央文献出版社2004年版,第384页。

  (16)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第116页。

  (17)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第225页。

  (18)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第155页。

  (19)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第157页。

  (20)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第255页。

  (21)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第256页。

  (22)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第152页。

  (23)王朝明:《中国农村30年开发式扶贫:政策实践与理论反思》,《贵州财经学院学报》2008年第3期。

  (24)国务院扶贫开发领导小组办公室:《中国扶贫开发的伟大历史进程》,《人民日报》2000年10月16日。

  (25)中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第364页。

  (26)中共中央文献研究室:《改革开放三十年重要文献选编》(上),中央文献出版社2008年版,第741页。

  (27)江泽民:《江泽民文选》第1卷,人民出版社2006年版,第227页。

  (28)韩广富:《当代中国农村扶贫开发的历史进程》,《理论学刊》2005年第7期。

  (29)胡鞍钢等:《中国经济增长与减少贫困(1978-2004)》,《清华大学学报(哲社版)》2006年第5期。

  (30)国务院新闻办:《中国农村扶贫开发的新进展》,2011年11月16日。

  (31)曾伟、刘雅萱:《习近平的“扶贫观”:因地制宜“真扶贫,扶真贫”》,人民网,2014年10月17日。

  (32)彭训文:《立下愚公移山志 打赢脱贫攻坚战》,《人民日报(海外版)》2015年11月29日01版。

  (33)中共国务院扶贫办党组:《脱贫攻坚砥砺奋进的五年》,《人民日报》2017年10月17日。

  原文参考文献:

  [1]毛泽东:《介绍一个合作社》,《红旗》1958年第1期。

  [2]中共中央文献编辑委员会:《毛泽东著作选读》(甲种本),人民出版社1966年版。

  [3]中共中央:《关于加快农业发展若干问题的决定》,《人民日报》1979年10月6日。

  [4]财政部外事财务司:《中国:社会主义经济的发展——世界银行经济考察团对中国经济的考察报告(主报告)》,中国财政经济出版社1982年版。

  [5]范慕韩编:《世界经济统计摘要》,人民出版社1985年版。

  [6]中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第5册,中央文献出版社1993年版。

  [7]中共中央文献研究室:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版。

  [8]中共中央文献研究室:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版。

  [9]中共中央文献编辑委员会:《陈云文选》第3卷,人民出版社1995年版。

  [10]中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第15册,中央文献出版社1997年版。

  [11]万里:《农村改革是怎么搞起来的》,《中国经济时报》1998年4月30日。

  [12]国务院扶贫开发领导小组办公室:《中国扶贫开发的伟大历史进程》,《人民日报》2000年10月16日。

  [13]中共中央文献研究室:《邓小平年谱(1975-1997)》(上),中央文献出版社2004年版。

  [14]韩广富:《当代中国农村扶贫开发的历史进程》,《理论学刊》2005年第7期。

  [15]胡鞍钢等:《中国经济增长与减少贫困(1978-2004)》,《清华大学学报(哲社版)》2006年第5期。

  [16]江泽民:《江泽民文选》第1卷,人民出版社2006年版。

  [17]王朝明:《中国农村30年开发式扶贫:政策实践与理论反思》,《贵州财经学院学报》2008年第3期。

  [18]中共中央文献研究室:《改革开放三十年重要文献选编》(上),中央文献出版社2008年版。

  [19]国务院新闻办:《中国农村扶贫开发的新进展》,2011年11月16日。

  [20]曾伟、刘雅萱:《习近平的“扶贫观”:因地制宜“真扶贫,扶真贫”》,人民网,2014年10月17日。

  [21]彭训文:《立下愚公移山志 打赢脱贫攻坚战》,《人民日报(海外版)》2015年11月29日。

  [22]中共国务院扶贫办党组:《脱贫攻坚砥砺奋进的五年》,《人民日报》2017年10月17日。

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姓名:程连升 刘学敏 工作单位:

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