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建立支撑国家治理体系和治理能力现代化的财政制度
2018年12月31日 21:17 来源:《求是》2018/24  作者:中共财政部党组 字号
关键词:预算;地方财政;支出;制度;治理;财税体制改革;划分;消费税;现代化;改革开放

内容摘要:围绕推进国家治理体系和治理能力现代化,财税体制改革和财政制度建设实现多点突破、纵深推进,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用愈加显著。

关键词:预算;地方财政;支出;制度;治理;财税体制改革;划分;消费税;现代化;改革开放

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  改革开放40年来,财税体制改革不断向前推进,适应我国基本国情和社会主义国家治理要求的财政制度日臻完善。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视财税体制改革,对改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等提出明确要求,为深化财税体制改革提供了根本遵循,为推动现代财政制度建设指明了方向。围绕推进国家治理体系和治理能力现代化,财税体制改革和财政制度建设实现多点突破、纵深推进,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用愈加显著。

  一、现代预算制度主体框架基本确立

  上世纪90年代中期以来,伴随建立社会主义市场经济体制和构建公共财政框架,我国颁布实施预算法,部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等预算管理改革举措相继推出。特别是党的十八大以来,按照全面规范、公开透明、约束有力、讲求绩效的要求,预算管理制度改革作为深化财税体制改革的“当头炮”率先启动、率先突破,新预算法颁布施行,一系列重大改革举措落地实施。

  推进预算公开制度化。坚持以公开为常态、不公开为例外,除涉及国家秘密的信息外,所有使用财政资金的部门和单位都公开预算。不断扩展和规范预算公开的内容、范围和方式,提高财政透明度,推进阳光政府建设。

  切实硬化预算约束。增强预算法治意识,坚持先预算后支出,强化预算执行的程序性约束,坚决杜绝随意开财政收支的口子。严控预算调整和调剂事项,强化预算单位的主体责任。

  建立规范的地方政府举债融资机制。赋予地方政府适度举债权限,明确政府债券是地方举借债务的唯一合法形式,覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险管理、监督管理等各个环节的“闭环”管理体系基本形成。坚决遏制隐性债务增量、化解存量,终身问责、倒查责任。

  构建预算绩效管理体系。更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,健全绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复机制,绩效目标管理范围覆盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算,重点绩效评价机制常态化,推动提升政府行政效能和公共服务质量。中期财政规划管理、编制政府综合财务报告等改革工作取得积极进展。通过深化改革,预算约束持续强化,财政资源配置效率不断提高,政府治理方式发生深刻变革。

  二、税收制度改革取得重大进展

  着眼于税制现代化,适应改革开放各个阶段经济社会发展需要,我国税制建设经历了从“利改税”到涉外税制和国内税制“双轨”并行,再到内外资统一税制,其后逐步迈向现代税制的发展历程。特别是党的十八大以来,按照“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的目标要求,税收制度改革进一步深化,并与税收立法、减税降费相协同,解决了许多长期以来想解决而没有解决的难题。

  改革增值税制度。全面推开营改增试点,实现增值税制度对货物和服务全覆盖,营业税退出历史舞台。在此基础上,将增值税四档税率简并至三档,降低增值税税率水平。营改增改革贯通了服务业内部和二、三产业之间的抵扣链条,促进了社会分工协作,有效减轻了企业税负。

  逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度。对部分所得综合征税,提高综合所得基本减除费用标准,优化税率结构,设立子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人等六项专项附加扣除项目,标志着我国个人所得税制向综合方向迈出了重要一步。

  完善消费税制度。调整征收范围,优化税率结构,改进征税环节。先后三次提高成品油消费税单位税额,取消对小排量摩托车、汽车轮胎等产品征收消费税,将电池、涂料纳入消费税征收范围,较大幅度提高卷烟消费税税率,对超豪华小汽车加征消费税,进一步增强了消费税的调节功能。

  推进资源税和环境保护税改革。全面推行矿产资源税从价计征改革,开展水资源税改革试点,按照清费立税原则取消或停征了相关收费基金,颁布施行环境保护税法,有力促进了资源节约和环境保护。

  加快落实税收法定原则。船舶吨税等6个税种已经完成立法,其他税种立法分类推进,加快完成在2020年落实税收法定原则的改革任务。

  三、财政体制不断完善

  改革开放初期的10余年,我国主要实行以放权让利为主要特征的财政包干体制,打破了中央和地方吃“大锅饭”的格局。按照党的十四大部署要求,从1994年起实施分税制财政管理体制改革,相对稳定和规范了中央和地方财政关系,此后历经所得税分享改革、出口退税分担机制改革等,中央和地方财政关系进一步理顺。特别是党的十八大以来,匹配推进国家治理体系和治理能力现代化进程,按照“建立事权和支出责任相适应的制度”的改革要求,财政体制改革步伐加快。

  有序推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确了划分改革的基本原则、主要任务和要求。制定基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案,为推进分领域改革提供了引领。出台外交、医疗卫生领域改革方案,其他领域改革方案正在抓紧推进。

  适时调整中央和地方收入划分。结合全面推开营改增试点,实行中央与地方增值税收入“五五分享”。将出口退税增量改为全部由中央财政负担,明确证券交易印花税全部为中央收入。中央对地方不再实行消费税和增值税增量返还,改为实行定额返还。

  改革完善中央对地方转移支付制度。逐年提高一般性转移支付规模和比例,清理规范专项转移支付,实施支持农业转移人口市民化财政政策,建立健全激励机制。

  四、财税体制改革在实践中积累了宝贵经验

  回顾40年的改革开放历程,财税体制改革已从经济体制改革的突破口转变为全面深化改革的基础性支柱性制度创新,为经济社会转型、国家治理体系和治理能力现代化提供了强大动力。在经济发展的基础上,财政实力不断壮大,全国财政收入由1978年的1132亿元增长到2017年的17.26万亿元。财政支出结构不断优化,财政的公共性、公平性、公正性日益彰显。适应社会主义市场经济体制、应对不同经济形势的财政宏观调控体系形成并不断完善,财政调节经济的作用显著增强。40年来,财税体制改革在实践中不断深化,积累的经验弥足珍贵。

  必须坚持党的全面领导。国家治理体系和治理能力的现代化,是我们党领导下的现代化。“财”和“政”有机统一,所有财政工作都是贯彻落实党中央路线方针政策的具体化,必须自觉维护党中央权威和集中统一领导,旗帜鲜明讲政治。财税体制改革要按照党中央决策部署推进,从思路酝酿、政策设计、方案出台到落实落地,都要坚决服从服务于党和国家工作大局,确保改革各项工作始终坚持正确政治方向。财税制度安排要鲜明体现党的宗旨,着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

  必须坚持处理好政府和市场的关系。按照使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用的要求,把握好财政有所作为的边界和重点作为领域,合理配置财政资源。既要遵循市场规律,善用市场机制解决问题;又要切实转变政府职能,把该管的事情管好管到位,激发市场和社会活力。坚持兼顾效率与公平,在提高效率的基础上更加注重公平。

  必须坚持发挥中央和地方两个积极性。作为一个发展中大国,中央的控制力和地方的活力缺一不可。既要从党和国家全局高度,充分保障中央宏观调控、推进重大改革、维护市场统一、促进基本公共服务均等化、推动区域协调发展的能力,又要充分考虑地方利益和分级管理需要,兼顾好、保障好地方利益,调动地方推进改革的积极性、主动性和创造性。

  必须坚持稳中求进工作总基调。财税体制改革牵一发而动全身,核心内容是利益调整,推进改革要把握好“稳”与“进”的辩证统一。要坚持“稳”,充分考虑既有利益格局及各方面承受能力,平衡好有关方面的关系,维护经济社会大局稳定。在此前提下,积极寻求“进”,把握好改革举措出台的时机、力度和节奏,稳扎稳打、确保实效。

  五、在新的历史起点上加快建立现代财政制度

  站在新的更高起点上,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,立足于服务党和人民事业,立足于推进国家治理体系和治理能力现代化,立足于发挥财政宏观调控作用,加快建立中国特色社会主义现代财政体系。

  构建以共享税为主的中央地方收入分配格局。在保持现有中央地方财力格局总体稳定的前提下,加快税制改革,健全地方税体系,合理划分中央和地方收入范围,形成财力协调的中央和地方财政关系。

  加快划分中央与地方财政事权和支出责任。加快工作进度,尽快制定出台相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。在拟定方案时,充分考虑我国国情特点,可确定在一段时期内中央与地方共同财政事权稍多一些,使之同中央与地方收入划分相适应。主要领域中央与地方财政事权和支出责任大体划分清楚后,配套相应转移支付制度,有力促进中央与地方权责清晰、财力协调,推进基本公共服务均等化。

  优化中央对地方转移支付制度。完善后的转移支付制度要体现维护党中央权威和集中统一领导,符合转移支付的属性功能,有利于发挥中央调控作用,并同中央与地方财政事权划分相衔接,更好发挥中央和地方两个积极性。

  健全财政收支预算管理。切实落实预算管理制度改革成果,加强政府预算统筹协调,规范收入预算管理,强化中央部门预算的约束作用,防止和纠正地方脱离实际出台支出政策,积极推动社会保险基金精算平衡,打通政府预算、资产、债务管理链条,实施跨年度预算平衡和中期财政规划管理,硬化预算约束作用,增强财政可持续性,推动各级政府全面履职尽责。

  全面实施预算绩效管理。实现预算和绩效管理一体化,将绩效管理深度融入预算编制执行监督全过程,着力提高财政资源配置效率和使用效益。

  以上改革到位后,将有力推进国家治理体系和治理能力现代化,为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的制度保障。

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