内容摘要：“健全党内民主制度体系”是党的十八大报告对发展党内民主首次提出的新课题和新举措。党内民主制度体系是党内民主制度创新的重要成就。要坚持以改革创新精神健全党内民主制度体系，必须把握好健全党内民主制度体系的基本思路与着力点。基本思路是：健全党内民主制度体系的目标和原则、统筹和重点以及执行和评估。着力点是：以落实党员“四权”为着力点健全党员权利保障制度，以实行党代会代表提案制为着力点完善党的代表大会制度，以规范差额提名、差额选举为着力点完善党内选举制度，以强化全委会决策和监督作用为着力点完善党委议事决策制度，以扩大党内基层民主为着力点完善党内基层民主制度。

　　关 键 词：党内民主制度体系；健全；基本思路；着力点

　　作者简介：肖湘(1952-)，女，湖南浏阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部教授，研究方向为执政党建设与制度创新。

　　中图分类号：D26　文献标识码：A　文章编号：1674-0599(2014)02-0083-10

　　“健全党内民主制度体系”，是党的十八大报告对发展党内民主首次提出的新课题和新举措，是党的十八大报告首次提出的“全面提高党的建设科学化水平”、尤其提高制度建设科学化水平的新任务。从执政前后到改革开放，尤其党的十六大报告从“党内民主是党的生命”的战略高度首次提出“建立健全党内民主制度”，到党的十八大报告首次提出“健全党内民主制度体系”，表明了历经数十年由党中央的强力推进到基层党组织的探索创新，取得了显著成就，初步形成了比较完备、富有效率的党内民主制度体系，体现了对执政党制度建设规律的正确把握和运用，实现了党内民主从制度建设到制度体系建设的提升。如何以改革创新精神健全党内民主制度体系，以更好地推进党内民主发展，增强党的创造活力和执政能力，已成为当前和今后全面提高党的建设科学化水平亟需研究和落实的重大课题和紧迫任务。

　　一、党内民主制度体系是党内民主制度创新的重要成就

　　执政前后尤其是改革开放以来，党中央在建设中国特色社会主义进程中，不断推进党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，抓住马克思主义执政党的生命、活力、团结的源泉——党内民主建设，重点着力于党内民主制度创新，围绕和服务党领导的伟大事业和党的建设伟大工程，围绕建设和创新什么样的党内民主制度，怎样建设和创新党内民主制度这个关键课题的探索，取得了前所未有的重大成就，主要体现在党内民主制度创新发展的理论层面和实践层面上，为党内民主制度体系的确立增添了科学严密管用的制度内容，奠定了健全党内民主制度体系的理论基础和实践基础。

　　首先，从党内民主制度创新发展的理论层面来说，民主制度的理论创新引领民主制度的实践创新

　　1.党内民主制度起源于第一代中央领导集体。从执政前，以毛泽东为代表的中国共产党人在党章中确立党的代表大会制度的地位、首次提出民主集中制的科学内涵与作用、创造党委制集体领导的原则等。到执政后，党的八大首次提出建立党代会常任制、健全民主集中制、实施严格有效的党内监督、保护和扩大党员民主权利等项重大决策，表明我们党自成立以来对实行党内民主制度始终注重并不断探索创新，为党内民主制度体系的确立奠定了理论基石。

　　2.党内民主制度重建于第二代中央领导集体。改革开放以来，在总结党内民主曲折发展的严重教训的基础上，我们党突破了以往仅仅把党内民主视为手段的局限性认识，从关乎党和国家前途命运的战略高度选择了通过制度建设和制度创新来发展党内民主的正确道路。从邓小平同志首次在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中鲜明地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]P146“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[1]P147到党的十三大首次专门突出强调了党的制度建设，并创新提出了四个重要民主制度：一是健全党的集体领导制度和民主集中制，首次提出：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度和从中央到地方各级党组织都要建立和完善议事规则、表决制度和生活会制度等。二是改革和完善党内选举制度，首次提出：明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。三是切实保障党章规定的党员民主权利，首次提出：制定保障党员权利的具体条例。四是首次提出：疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。这些论述是党对加强执政党民主制度建设和创新重要性认识的一次质的飞跃，为党内民主制度体系的确立构建了理论框架。

　　3.党内民主制度发展于第三代中央领导集体。党的十四大继续指出：“要进一步发扬党内民主，加强制度建设。”十四届四中全会从党的建设“新的伟大工程”的高度，对什么是民主集中制和党内民主的内涵，首次进行了科学的新概括：即民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。所谓民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥。并专门对怎样完善民主科学决策和监督制度，首次提出“三结合”与“三凡属”制度：即建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制；凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定；制定党内监督条例。江泽民同志在庆祝建党八十周年大会的讲话中首次明确提出“制度创新”和“十六字原则”即“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制”[2]P287，为党内民主制度体系的确立丰富了理论内涵。

　　4.党内民主制度体系成形于以胡锦涛为总书记的中央领导集体。即党内民主制度创新成果辉煌的十年。党的十六大提出了“党内民主是党的生命”这一命题，确立了党内民主在执政党内至高的战略地位，并首次提出了今后发展党内民主的基本思路：即要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。对怎样保障党员民主权利和完善党的代表大会制度，首次提出：建立和完善党内情况通报、情况反映制度和重大决策征求意见制度；扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。十六届四中全会又首次提出：“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”这一认识的升华，表明发展党内民主不仅是增强执政党的活力也是发展社会主义民主政治的内在要求。并对怎样建立健全党内民主制度创新了具体制度，首次提出：推进党务公开制度；建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督制度；建立党的代表大会代表提案制度与代表提议的处理和回复机制；党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议制度；逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。

　　党的十七大以改革创新精神在全面推进党的建设新的伟大工程的总体部署中，首次提出：必须以健全民主集中制为重点加强制度建设。并在怎样推进党内民主建设中，又创新了一系列党内民主制度的具体内容，首次提出：“尊重党员主体地位”这个重要命题，是发展党内民主最重大的理论创新，意味着党员在党内生活中事实上处于从属、被支配地位的状况将逐步得到改变。还首次提出：实行党的代表大会代表任期制；完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法。在中央政治局第十四次集体学习时胡锦涛同志专门强调并首次提出：积极推进党内民主理论创新、实践创新、制度创新。

　　尤其是十七届四中全会从总结执政党建设基本经验上首次强调提出，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化。并首次提出：“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”的基本路径。一在怎样保障党员主体地位和民主权利上，首次提出：建立党委新闻发言人制度和建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。二在怎样完善党代表大会制度和党内选举制度上，首次提出：建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法；党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权，严格控制选任制领导干部任期内职务变动，维护选举结果严肃性。三在怎样完善党内民主决策机制上，首次提出：落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度。这些论述表明我们党把党内民主制度建设和创新提到了前所未有的高度，上升为党的建设整体不可分离的重要组成部分，进入总体全面推进党内民主制度体系建设和创新的阶段，既为党内民主制度体系的确立发展了科学理论基础，又为党内民主制度体系的健全提供了创新理论指南。