河工治理是中国古代的重要政务,从先秦到明清,各朝设置了名目不一的官员专管河工事务。清代沿袭明制,设置河道总督衙门,作为河工治理专职机构。由于治河事务离不开地方行政系统的协作,清政府又通过制度设计,调整河工官僚系统与地方行政系统的关系,以期保障河工治理的开展。

　　河道总督与地方督抚分管与共理

　　顺治元年(1644),清政府设置河道总督(总河)一员,总理黄河、运河防守修筑事务;雍正时期,清廷陆续设立南河(江南)、东河(河南与山东)和北河(直隶)河道总督,分区治理河工;乾隆十四年(1749),因直隶河务简略,清政府裁北河总督,以直隶总督代管;咸丰五年(1855),黄河在铜瓦厢决口,改道从山东入海,由此南河总督及其下属机构已成虚设,于咸丰十年被裁撤。光绪二十八年(1902),东河总督被裁并,至此“河务无专官”。河道总督与地方督抚在河工治理方面的协作主要表现为两种形式。

　　第一,以地方督抚代管河务。清代初期,河道总督仅有一员,驻山东济宁州,此地适为河工四省的居中之地,而此时河务简略,总河一人足以应付。自康熙十六年(1677)靳辅任总河,以江南河工紧要,大修事宜云集,总河长期就近移驻江南淮安府清江浦。康熙三十一年之后,总河常驻清江浦。从此,河道总督对河南、山东与直隶河务有鞭长不及之势,且时常忙于江南河工而无暇顾及其他地区。因此,康熙三十二年,规定“河南工程,不必行总河往察,照该抚所题修筑”,河南巡抚成为河南河工的代管者。山东和直隶随后也做了相同调整,康熙四十四年,谕:“直隶、山东河道与总河相距甚远,应照河南例,交与该省巡抚,就近易于料理。”虽然河道总督仍有总管四省河务之名,但直接负责的河道仅剩江南一段,河南、山东和直隶三省巡抚成为辖区内河工的代管者。雍正朝顺应河工分区治理的趋势,设总河三员,南河总督驻清江浦,东河总督驻济宁,北河总督驻天津。从此,河南、山东、直隶三省河务直接由总河管理,地方巡抚失去代管权责。

　　第二,以地方督抚兼管河务。河工治理关乎地方利益,因而在面临重大河务问题之时,清政府的策略就是令总河与地方督抚协同商议。在这一过程中,地方督抚越来越多地介入河务。到乾隆时期,由地方督抚和总河会商河务成为定例。乾隆二十二年,乾隆帝明确表示:“总之一督、四抚、三总河,均有河工专责。”因为此时直隶总督即是北河总督,“一督、四抚”即指与南河、东河相关的地方督抚,包括两江总督和河南、山东、江苏、安徽四省的巡抚。在皇帝看来,这些河工省份的督抚同样具有不可推卸的治河职责。显然,随着河务的日趋繁复,治河愈加需要地方官的配合,从而地方督抚治河的权责也得到制度上的认可。以江南为例,乾隆三十年,两江总督高晋奏定《总督、总河会办章程》,两江总督在江南河工的官员任免、钱粮使用和具体工程方面确立了法定的权责,“自此两江总督兼河务遂为例”。

　　由地方督抚兼管河务的制度在乾隆朝确立之后,成为清代中晚期的常态。随着河工治理的难度日益增加,这些在制度上仍属兼管河务的地方督抚,甚至一度成为事实上的河工代管者。例如,乾隆朝晚期,曾长期出现由两江总督兼任南河总督的情况;在咸丰朝黄河改道之后,山东巡抚事实上成为山东段黄河的代管者。总之,地方督抚不论代管还是兼管河务,其目的都在于让行省层面的最高行政长官介入河务,从而更有效地调动和协调本地资源,这种制度设计有力地弥补了总河不管理地方行政所带来的协调困境问题。