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从分藩到分省——清初省制的形成和规范
2020年01月30日 09:57 来源:《历史研究》2019年第5期 作者:傅林祥 字号

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  四、直省名实不符:《清会典》对省区与省制的规范

  皇帝虽然在一些谕旨中言及新省制或新省区的变化,但是没有针对新省制或新省区单独下达一个谕旨。一些朝廷官员对分省或职官制度变化的看法也没有经过各部的讨论和御准,反映的是他们个人的观点,各省通志的记载反映了该省官员和修志者的看法。代表朝廷的看法并对新省区和新省制进行规范的,是《清会典》的相关条文。《清会典》是清朝国家层面的“大经大法”,在本文涉及的时间段内,先后编纂有康熙、雍正、乾隆三朝《清会典》。这些《清会典》的相关内容,经过了修纂者的讨论,并经皇帝御准。在当时的认识条件下,先后对新省区、新省制作了法律意义上的规范,主要体现在《吏部·外官》、《都察院·督抚建置》、《户部·州县(或疆理)》卷目之中,前两者规范的是官制,后者规范的是省制与省区。

  康熙《清会典》成书于康熙二十九年。卷5《吏部·外官》首先列有“各承宣布政使司”,谓“旧设左右布政使各一员,康熙六年裁一员,改称为布政使。江南、湖广、陕西各二员,浙江、江西、福建、山东、山西、河南、四川、广东、广西、云南、贵州各一员”;其次是“各提刑按察使司”,谓“按察使,江南、湖广、陕西各二员,余省各一员”。此为布按两司层面。该卷无督抚官缺,与万历《明会典》相同。卷146《都察院·督抚建置》对督抚的院衔有特别说明:“都察院右都御史、右副都御史、右佥都御史等官,俱不专设,但为直省总督、巡抚兼衔。凡遇补授命下之后,其应兼职衔由吏部议拟,具题请旨。”表明督抚事实上已经不是都察院官员,这与万历《明会典》的规定大不相同。在框架上没有打破《明会典》的体系,同时又说明实际的变化,结果督抚既不是京官,也不是外官(地方官),督抚作为官缺应该具备的本衔仍然空缺,由督抚管辖的布按两司又位列地方官之首。这种看上去矛盾的记载,正是康熙初年从明制向清制转变后认识混乱的反映。

  康熙《清会典》卷18《户部·州县》对当时的政区作如下表述:“顺治元年定鼎京师,以顺天等八府直隶六部,各省设布政使司以统府州县,州县俱隶府,县或隶州,州或直隶省。二年,改南直隶为江南布政使司。十八年,江南省分设江苏、安徽布政使司。康熙二年,陕西省分设西安、巩昌布政使司。三年,湖广省分设湖北、湖南布政使司。今备例直隶八府及奉锦二府、十四省布政使司并所属州县于后。”与万历《明会典》不同,将地方高层政区称之为省,各省设布政使司。同时又规范了江南等三省的布政使司名称。由于这一时期对新制度缺乏整体的认识,仍认为全国是14省,将江苏、安徽、湖北、湖南、西安、平庆等六个布政使司与其他各省的布政使司按同样的规格排列,同时又保留了“江南”、“湖广”、“陕西”所辖府州县数量和四至八到。

  雍正《清会典》基本沿袭康熙《清会典》的旧体系,只有个别不同之处。卷5《外官》特别注明“督抚统辖外僚,因系都察院堂官,详都察院,兹不载”,仍没有给督抚以新的定位,督抚“系都察院堂官”的说法在某种程度上是倒退。卷223《都察院·督抚建置》的记述与康熙《清会典》有所不同:“督抚之设,统制文武,董理庶职,纠察考核,其专任也,以右都御史、右副都御史、右佥都御史为之。故都察院在京衙门唯左。直省督抚虽加部堂衔,其院衔不去。”强调了督抚的地位与职能,可以看作是雍正元年上谕中对督抚定位的延续。与《外官》下的“督、抚统辖外僚”一句相结合,说明纂修者特别强调总督、巡抚是统辖地方文武之官。卷24《州县一》对政区的表述与康熙《清会典》基本相近,只在末尾处略有不同:“雍正二年,改直隶守道为布政使司。今备例京师及直省布政使司,并所属州县于后。”雍正《清会典》中未见“十四省”,也不用“十五省”,而是以较为模糊的“直省”替代。

  对清代新省制和新省区进行法理上的探讨和总结,直到乾隆十三年第三次修《清会典》时才进行。乾隆十二年正月,下诏新修《清会典》。次年九月,礼部尚书王安国上奏,提出了两个重要问题。一是地方高层政区的名称:

  本朝初沿明制,裁南直隶,增安徽、江苏两布政使司。厥后直隶亦设布按官,事申总督题奏,不直达内部矣,而“直省”之名仍旧。此见之寻常文字原无妨碍,惟典礼之书期垂不朽,似应核其名实。

  臣愚以为畿辅之地,或如唐之关内,义取山川形胜;或如宋之京畿,义取京师首善,恭请钦定二字佳名,以改明“直隶”之旧。其安徽等处地方,亦如唐宋之称道、称路,恭请钦定一字佳名,以改明“布政使司”之旧。此于疆域定制,原无纷更,而纪载所垂,庶几名实不爽。

  王安国注意到明朝的北直隶地区在清朝已经发生制度上的变化,不再“直隶”于六部,名不符实,因此奏请皇帝为直隶省取一个专名,为各省取一个通名。二是对督抚地位的认识,王安国认为督抚实际上已经是外官:

  今外官之制,督抚、提镇文武相维,与唐时节度使专制一方者迥异。况由京堂官出授外任,其京堂官即开缺别补,非暂差可比。予以实而靳其名,于义似无所取。臣请《会典》所载外官品级,以督抚居首,次及布按两司,庶几大小相承,体统不紊,足备盛朝典制。

  乾隆十三年九月二十七日,御批“大学士会同该部议奏”。十一月,大学士等议复:“督抚总制百官,布按皆为属吏。该尚书所奏,亦属大小相承之义。应如所奏。” 从制度上确认督抚为地方行政长官。王安国提出的第一个问题,似乎未予讨论,“直省”一词在《清会典》其他各卷中仍有使用,但在卷8《疆理》(即康熙、雍正《清会典》之《州县》)中不再出现。从王安国提出这个问题的本身,也可以看出“直省”只是清代高层政区的习称。

  乾隆二十九年,新《清会典》修成。对地方高层政区官员衙门的组成、各级政区的隶属关系、地方高层政区的名称均进行了新的规范。卷4《吏部·外官》对省政府官员衙门的组成及主要职能进行了规范:“直省设总督统辖文武、诘治军民,巡抚综理教养、刑政,承宣布政使司掌财赋,提刑按察使司主刑名,粮储、驿传、盐法、兵备、河库、茶马、屯田及守巡各道核官吏、课农桑、兴贤能、砺风俗、简军实、固封守。督抚挈其纲领,司道布其教令,以倡各府。”由此,督抚由明代的都察院堂官,转变为乾隆《清会典》规范的外官,即地方大吏。卷81《都察院》仍谓“右都御史、右副都御史,均为督抚兼衔”。笔者推测这样的设计,是为了不让督抚成为纯粹的外官(地方官),维系原有的中央与地方关系。

  卷8《户部·疆理》对地方高层政区的名称和数量进行了规范:“两京设尹,崇首善也。外列十有八省,分之为府,府领州县,直隶州亦领县,皆属于布政使司,而统治于总督、巡抚。巡抚专辖本省,总督所统或三省,或两省,又或以总督管巡抚事,或专设巡抚不隶总督。莫非因地因时而立之经制。”首先规定地方高层政区的通名为“省”,不再是明代的“布政使司”;其次明确实行府州县制度的地方高层政区的数量,除顺天、奉天两京府外,为“十有八省”,不再是旧会典的“十四省布政使司”或“直省”,从法律层面确定了顺治末、康熙初江南等三省分省的结果。

  结合上引乾隆《清会典》卷4、卷8相关条文,可以看出当时省政府的行政官员(衙门)设置是:两个(总督和巡抚)或一个(总督或巡抚)行政长官,两个主管衙门(藩司、臬司),以及多个专管道员衙门(盐捕等道员)和外派道员衙门(守巡道员)。也就是说,新建或分建一个符合乾隆《清会典》规定的省行政机构,必须配备两个(或一个)行政长官和藩司、臬司衙门,缺一不可。按照这个规范,康熙六年新分各省的督抚与布、按两司的配置已经完成,仅有江南、湖广二省的专管道员还未调整结束,省制也在这个过程中完成了从明制向清制的转换。

  乾隆《清会典》的规范对此后官修《清一统志》、政书中的相关内容起了示范作用。乾隆《清一统志》将江苏与安徽两省分开,目录中已经全部为“以上某某省”。各省的“统部”卷,有的改为“某某省”,如江苏省;有的仍为“某某统部”,如“安徽统部”、“江西统部”,并不一致。是时间仓促还是修纂者观念没有统一,有待探讨。总督、巡抚列在各省文职官之首,称“某某总督”、“某某巡抚”,不带部院衔。《清朝文献通考》之《职官考》载直省官员,首为总督、巡抚,后为学政、布政使、按察使;《舆地考》言京师、盛京而外为十八省,各省均以“省”为称,如直隶省、江苏省等。《清朝通典》之《职官典》、《州郡典》的格式基本相同。《清朝通志》之《地理略》虽然未言“十八省”,但各省也标以“某某省”;《职官略》之“直省文职”之首为总督、巡抚。《钦定历代职官表》同样将督抚列于八旗官员之后,学政、司道之前。

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