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全球治理机制复杂性的探索与启示
2014年05月02日 09:02 来源:《国外社会科学》 作者:王明国 字号

内容摘要:全球治理机制复杂性是全球治理理论的新兴领域,重点关注多重治理安排及其重叠状态对国际合作的影响以及国际社会解决全球性问题的效果。在全球治理机制复杂性的背景下,可以通过制度设计对不同治理机制进行选择划分,提升全球治理机制的一致性程度,以便解决全球性问题。近年来,全球治理机制复杂性已经成为中国外交面临的新问题、新情况,为此需要研究中国全球治理战略的延续与调整问题。一、国际制度的研究转向与治理机制复杂性全球治理机制复杂性是全球治理理论的最新研究领域,它的出现与国际制度复杂性研究密不可分。二、整体性治理与复杂性治理的争论全球治理机制的复杂关联对国际社会的效应对全球性问题产生了深远的影响。

关键词:全球治理;治理机制;机制复杂性;制度;研究;国际社会;国际法;重叠;全球性;影响

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  【内容提要】 全球治理机制复杂性是全球治理理论的新兴领域,重点关注多重治理安排及其重叠状态对国际合作的影响以及国际社会解决全球性问题的效果。在全球治理机制复杂性的背景下,可以通过制度设计对不同治理机制进行选择划分,提升全球治理机制的一致性程度,以便解决全球性问题。近年来,全球治理机制复杂性已经成为中国外交面临的新问题、新情况,为此需要研究中国全球治理战略的延续与调整问题。

  【关 键 词】全球治理/国际机制/复杂性

  全球治理及其理论是新兴的研究领域。全球治理一般是指通过具有约束力的国际机制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题,以维持正常的国际政治经济秩序。①而全球治理机制实质上是为应对全球性问题而采取的由多元行为体合作提供全球公共产品的集体行动机制。从第二次世界大战末期开始,处于全球、国家和次国家层面的三种不同水平的规范机制联合产生了持续增长的治理机制。②当前,全球治理机制日益受到机制扩散所导致的全球治理机制复杂性的影响。国际制度的扩散、制度密度的增加,以及全球治理层面行为体类型的多样化,使个体制度安排的治理活动常常出现重叠、交叉或互动的情况。因而,全球治理机制复杂性的出现,促使国际社会寻求应对措施,以便处理不断嵌套、重叠的机制复杂性问题。

  一、国际制度的研究转向与治理机制复杂性

  全球治理机制复杂性是全球治理理论的最新研究领域,它的出现与国际制度复杂性研究密不可分。国际制度复杂性是主流国际制度理论近年来关注的领域,且主要关注国际制度复杂性对国际合作的影响。③近10年来,国际制度理论开始关注国际制度、国际组织与条约数量增加所产生的后果,即国际制度的复杂嵌套、重叠与互动。不过,国际制度理论的这一研究命题最初却来源于国际法学研究者,体现了国际法学界与国际关系学界的跨学科合作研究。

  早在1993年,美国知名的国际环境法学者艾迪·布朗·维丝(Edith Brown Weiss)就发觉了国际法领域普遍存在的“条约堵塞”(treaty congestion)现象。④国际法学者认为,国际法不同规则之间的冲突不可避免,最突出的是《世界贸易组织法》与其他国际法规则如何联系,有何关系。在此背景下,需要关注国际法的不同分支和规则如何相互作用,在发生冲突的时候怎么处理。⑤由于无政府状态的国际社会缺乏统一的立法机构,国际法不具有国内法的效力与规范体系,而是一种几乎完全分散的各行其是的法律,呈现出不成体系的碎片化形态。根据国际法委员会报告《国际法的碎片化:国际法的多样化和扩展引起的困难》,不同的国际组织和国际争端解决机构对一般国际法原则存在相互冲突的解释。例如,安理会决议与国际法院裁判的冲突,正是国际法碎片化的表现之一。⑥国际法领域对法律规则碎片化的研究构成了国际制度复杂性研究的理论渊源,反映出国际法学与国际关系学具有跨学科合作的紧密关联。

  国际法学界首先界定了机制复杂性的概念并进行了初步研究。美国学者卡尔·罗斯提亚拉(Kal Raustiala)和戴维·维克特(David G. Victor)通过研究有关保护植物遗传资源的国际多边制度兴起的复杂过程,在2004年率先提出了机制复杂性的概念,指管约某一特定事件领域的诸多部分重叠(partially overlapping)的并行(nonhierarchical)组织,就这些组织的层级性而言,没有一致的看法。⑦他们认为,全球性私人财产权的普遍呼吁导致了联合国粮农组织(FAO)、世界贸易组织(WTO)及1961年的《国际植物新品种保护公约》(UPOV)、1992年签署的《生物多样性公约》(CBD)等多种相互重叠的机制。这一研究的现实意义在于要求条约谈判者协调众多相互重叠的、并且可能相互冲突的制度规则。

  在把握机制复杂性概念时,需要对机制复杂性的构成要素进行明确界定,这可以通过相关的标准进行衡量。界定机制复杂性的一个标准是要素机制(elemental regimes)至少在成员身份上部分重叠。每一个要素机制均由专门的协议控制,具有自身的组织结构,要素机制能够通过诸如模仿、管制竞争等方式彼此施加影响。只有当要素机制互动影响了另一方的形成、发展或结果,才能认定要素机制间重叠并在议题领域进行共同治理。⑧奥兰·扬(Oran R. Young)等人认为国际机制复杂性是指“存在三个或以上特定主题或问题方面的国际机制,它们在成员身份上重叠,产生了物质互动、规范互动或操作互动上的问题,而不论其是否有效管理。”⑨机制复杂性的诸要素或紧密或松散地联系在一起,有时候彼此冲突,但通常都是相辅相成的。

  全球治理机制复杂性之所以能够成为全球治理研究的最新命题,其中一个重要原因是近年来国际制度研究出现了重要的学术转向,即从研究国际机制与国际制度转向聚焦全球治理。国际制度研究的治理转向具有客观必然性,一方面,国际制度与组织是全球治理最主要的依赖工具,构成了全球治理理论的核心,全球治理需要国际机制与组织来发挥重要作用;另一方面,冷战结束以来,随着全球化的进展,全球性问题日益凸显,国际关系学界迫切需要一种新的解决途径,全球治理理论应运而生。

  近年来,全球治理机制作为全球化时期的新治理形式,因其与传统的威斯特伐利亚体系的显著差异而备受关注,越来越受到自由主义学派的关注。有学者已经指出,尽管国际机制的概念仍在使用,自由主义国际关系研究的聚焦点已经从作为国际制度特定形式的国际机制的建立和处理与此相关的问题转移到全球治理。随着冷战的结束,在全球化进程和面临全球性问题的整体背景下,自由主义学派更频繁地使用“全球治理”这一概念。⑩他们认为,解决全球事务的关键是建立涵盖跨国政策网络和多边机构的全球治理机制,以此调节诸多议事领域的跨国行为。当前主要关注全球治理机制的合法性、代表性与责任性,即民主赤字、参与赤字与责任赤字。正是由于国际制度理论转向全球治理,学者们从国际制度复杂性逐步引申出全球治理机制复杂性命题。

  此外,在从国际制度复杂性到全球治理机制复杂性的研究过程中,“跨国机制复杂性”起到了重要的桥梁作用。在全球治理理论看来,正式治理与非正式治理能够在全球层面进行互补,但是,国际制度复杂性分析的主体是国家,关注正式的制度安排。如果说国际制度强调特定行为领域,那么全治理不局限于单一的行为领域,且突出非国家行为体,特别是非政府组织、全球市民社会在解决全球性问题方面不可或缺的作用。碎片化的治理结构使得相关行为体的范围扩大,为非国家行为体参与全球治理创造了条件。有关私人行为体和国家之外的治理主体已成为关注的重要领域,非国家行为体的加入为其在政策制定等方面发挥作用创造了条件。为了弥补国际制度复杂性研究的不足,杰西卡·格林(Jessica F. Green)等人提出“跨国机制复杂性”,聚焦全球治理领域的国际非政府组织、市民社会组织、企业甚至个体精英等行为体,并认为机制复杂性可能增强非国家行为体的观念号召力及组织能力。(11)当前的全球治理是一个多元多层的治理过程。所谓多元,强调的是治理主体的多元化;所谓多层,是指治理根据不同需要在多层次上运作,各层次之间并不完全孤立,而是相互补充、互为影响。“跨国机制复杂性”研究敏锐地捕捉到了全球治理机制及其进程中新的变化特征,是全球治理机制复杂性研究的重要中间环节。

  为了分析全球治理机制复杂性的运行进程,学界对其形成与发展的影响因素进行了深入讨论。第一类影响因素是正式治理与非正式治理。一般而言,授予国际组织权威构成了正式治理的主要方式。不过,当前非正式治理的重要性不断增加,如“意愿者联盟”、“联系集团”、“核心集团”、“朋友集团”,它们处于正式的国际组织之中,或围绕着正式的国际组织开展活动。(12)正式治理与非正式治理或交叉、或重叠、或互补,共同构成了全球治理机制的复杂景象。第二类影响因素是由现有国际制度和跨国行为体共同支持的全球性规范和话语。全球规范是人类社会具有指向性的规则集合体,全球规范基于自身的价值预期与共识,对国际社会成员具有约束力。第三类影响是全球治理的行为体尤其是国家的作用。当前,全球公民运动和非政府组织还处于发展初期,难以超越国家的限制。全球治理过程中主权国家的主导地位是不可动摇的,一些学者认为主权国家的政府过去是全球治理的主角,将来也仍是全球治理的主角。让-费雷德里克·莫林(Jean-Frédéric Morin)提出在研究中需要“把国家带回来”,国家是全球治理机制复杂性中价值规范最重要的贡献者和接受者,从影响治理机制复杂性的主体来看,除国家之外的行为体都不是最直接的相关者。(13)概言之,正式治理与非正式治理、价值规范、治理行为体等因素影响了全球治理机制复杂性的产生、进展及变迁。一方面,规范与行为体相结合产生的“规范共同体”扩散信息,塑造了全球治理的理想框架;另一方面,权力领域、制度扩散的动力和问题结构类型也导致了全球治理机制复杂性的变化。

  总之,随着机制密度的增加,具有利益多样性的成员国对治理机制选择的机会会逐步增加。相应的,成员国对多种选择余地的渴望也推动了更多机制的产生,进一步推动了机制的扩散。当前,在个体制度边界内部协商新的条约协议已越来越不现实,因而对全球治理理论及其实践形成了新的挑战。

  二、整体性治理与复杂性治理的争论

  全球治理机制的复杂关联对国际社会的效应对全球性问题产生了深远的影响。进而言之,全球治理机制复杂性对治理主体以及治理绩效产生了未预期的结果。对研究者而言,从治理安排的复杂架构对全球层面合作的影响方面看,可以将争论的双方划分为整体性治理(holistic governance)的支持阵营与复杂性治理的支持阵营。

  整体性治理与复杂性治理相对应,是为了组织协调不同利益体的分权倾向,重新整合并解决机制复杂性以及碎片化状态的一种理论形态,尤其关注功能整合以及公共领域与私人领域的整合。整体性治理机制是整体主义思维在全球治理领域的复兴,反映了对全球层面善治的追求。戴维·沃格尔(David Vogel)通过对多边环境协定的分析,指出成功的协定无论从地理范围还是内容范围上都是严格控制的。(14)这是因为在生态保护领域,“生态学第一定律”(first law of ecology)的影响很大。(15)整体论思想在政策制定方面备受推崇,追求单一的、协调性的治理机构,而碎片化、重叠、多元主义、多边场所则不受欢迎。

  整体性治理的支持者认为,全球治理机制的多重安排与重叠状态构成了解决全球性问题的障碍。首先,各个要素机制没有一个共同的秩序原则支配,机制碎片化导致规则的模糊,彼此冲突使得整个治理系统陷入困境;其次,在不同机制间选择需要必要的信息、技术以及资源等保障措施,这对不同行为体的治理实践构成挑战。此外,从一个治理机制转向另一个机制势必增加治理过程的成本。比如,国际社会打击海盗问题领域的治理机制常常“高度碎片化”,在治理安排方式上分散、冲突,进而引发紧张关系,这尤其体现在海盗治理机制与海上安全保护机制复杂性产生的早期阶段。为了弥补打击海盗合作上既存治理机制的不足,国际社会普遍认为机制复杂性最终会形成一个整体性的治理机制,但事实上并非如此,治理机制一致的结果往往并非自动产生。因而,机制复杂性在全球海盗问题领域显示了“高度碎片化”,从成效上看几乎毫无建树。

  20世纪80年代开始全球层面的森林保护机制复杂性,同样也提供了竞争性后果的显著案例,涉及联合国森林问题论坛(United Nations Forest Forum)、联合国粮农组织下属的林业委员会以及独立设置的国际热带木材组织(International Tropical Timber Organization)等。长期以来,联合国粮农组织林业委员会在林业保护上居于主导地位,但是由于森林保护的全球治理机制与环境问题、经济发展问题紧密联系在一起,为了妥善处理好森林保护与国际贸易的关系,联合国经社理事会于2000年建立了一个高级别的政府间组织——联合国森林问题论坛,致力于促进森林的管理、保护和可持续发展。但是,森林保护与国际贸易之间的冲突一直存在。为此,国际社会在联合国组织之外建立了国际热带木材组织,设立“巴厘伙伴基金”,研究热带木材贸易与可持续发展的联系,这一新的治理行为体直接影响了联合国相关部门在全球森林保护治理机制上发挥作用的空间。

  支持复杂性治理的研究者认为,全球治理机制复杂性具有解决全球性问题的广泛适应空间,有助于解决棘手的全球性问题。学者们从理论和实证两个层面进行了分析。就理论分析而言,一方面,全球治理规则体系的扩散改变了行为体互动战略的方式,有助于形成基于规则的治理框架。另一方面,全球治理机制复杂性客观反映了单一组织中的伪善(organized hypocrisy),即组织运行与其规则不一致,在利益分散存在的条件下,有助于发挥不同行为体和小利益集团的积极作用。制度复杂性具有跨议题的灵活性和随时间的适应性,能够弥补和避免单一制度存在的漏洞,这是由于垄断制度具有功能性障碍。(16)总之,复杂性治理的支持阵营认为,治理机制复杂性有助于发展精细的、有助于解决问题的理论驱动型分析,关注全球治理的结构多样性与利益多元化诉求,进而提升全球治理的透明度、合法性与有效性。

  实际上,经验研究越来越证实全球治理机制复杂性不一定会导致制度间重复工作与无用竞争,更不会出现全球层面的“制度过剩”。托马斯·格林(Thomas Gehring)和塞巴斯蒂安·奥波斯赫(Sebastian Oberthür)通过对环保领域的全球治理机制互动的分析,显示出了治理机制间的互动是彼此相互支持的,至少是中性的,而非负面的。(17)在全球气候问题领域,由于美国国家内部的不同偏好,没有批准《京都议定书》(Kyoto Protocol),使得该议定书面临失败的风险,于是近年来涌现了一些新的、可供选择的气候制度,比如成员规模较小的俱乐部协商机制或双边协议。这些气候治理机制迅速增加,几乎涵盖了《联合国气候变化框架公约》(UNFMM程多闻,北京大学国际关系学院—早稻田大学政治学研究联合培养博士项目博士生(北京 100871)。

  【作者简介】王明国(1979- ),男,博士,上海对外经贸大学法学院国际战略与政策分析研究所副教授(201620)。  

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