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现代职业教育治理体系建设:理论审视与现实架构
2016年01月25日 09:47 来源:《职教论坛》2015年第10期 作者:魏明 字号

内容摘要:十八届三中全会以来,教育治理问题受到高度重视。回顾概念衍生,把握治理核心要义及其应用领域;观其理论演变,汲取思想内核、发展动态和工具方法;概览教育治理研究,历经政府、市场或更迭交替或共同协作之规律变化。

关键词:治理理论;教育治理;职业教育治理

作者简介:

  作者简介:魏明(1979- ),男,安徽定远人,北京师范大学教育学部博士生,河北科技师范学院讲师,研究方向为职业教育管理与政策。

  内容提要:十八届三中全会以来,教育治理问题受到高度重视。回顾概念衍生,把握治理核心要义及其应用领域;观其理论演变,汲取思想内核、发展动态和工具方法;概览教育治理研究,历经政府、市场或更迭交替或共同协作之规律变化。不同政体下出现种种有益探索,但体制改革、权利划分、公平效率等问题弥久难决。新形势下,我国职业教育发展亦面临一系列重大滞障,尚缺乏治理理论指导下的系统研究,需要我们以体系构建与能力提升为重点,围绕组织结构设置、权责机制建设、工具方法运用和指标体系设计深入思考,构建我国现代职业教育治理框架,拓展治理理论应用范围,为我国社会发展服务,现代职业教育治理研究有其深刻的理论与现实意义。

  关 键 词:治理理论 教育治理 职业教育治理

  基金项目:全国教育科学“十二五”规划课题“职业教育政策执行监测与评估机制构建研究”(编号:EJA120402),主持人:魏明;2013年浙江省社科联研究课题“中高职课程衔接的理论与实践研究”(编号:2013N082),主持人:潘丽云。

  2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。”为此,教育部袁贵仁部长强调,教育治理体系和治理能力的现代化,就是要“构建政府、学校、社会新型关系为核心”的制度体系。教育治理问题受到高度重视,成为时下研究热点。然而对职业教育来说,治理理念的提出是不是研究与实践的需求取向?该如何从丰富的治理思想内涵中把握教育治理的核心含义?教育治理已经历了什么样的积累,取得了哪些宝贵的经验?我国职业教育治理面临的主要问题有哪些?如何在已有研究和经验借鉴的基础上构建我国职业教育治理体系,推动职业教育治理研究与实践的深入开展?

  一、理念革新:从“管理”走向“治理”,职业教育研究与实践的共同要求

  (一)治理概念的内涵演变与应用

  英语中治理(governance)一词长期以来与统治(government)一词交叉使用,主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1989年世界银行运用“治理危机”(crisis in governance)形容非洲状况的报告被认为治理概念的出现并引起学界的关注。自20世纪90年代以来,治理被广泛应用于社会经济领域。对于治理,不同学科的学者或国际组织曾作出许多新的界定和解释。如全球治理理论主要创始人之一,乔治·华盛顿大学国际事务和政治科学教授詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制[1],将治理与管理、统治等词进行区分。全球治理委员会认为治理“是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[2],德国曼海姆大学欧洲研究中心研究欧盟治理的著名专家贝阿特·科勒—科赫(Beate Kohler-Koch)则将治理进一步具体解释为“是关于不同公民的偏好意愿转化为有效政策选择的方法手段和多元社会利益如何转化为统一行动以及怎样实现社会行为体的服从”[3],揭示了治理含义的本质。而“新制度经济学”的命名者,美国加州大学伯克利分校管理学、经济学教授奥利弗·E.威廉姆森(Oliver E.Williamson)从经济学角度阐述其观点,提出“治理结构可以被视为制度框架”,“治理还是一种工具”[4]。可见,有关治理的定义众多,不同学科视角下有其不同的含义,而且随着其被广泛地研究运用,已经在各自领域生发了丰富的形式与内涵。英国社会科学院院士、南安普顿大学教授罗茨(R.Rhodes)因此归纳提出了六种形态的治理:作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会调控制度的治理和作为自组织网络的治理[5]。

  (二)职业教育治理的研究与实践

  就职业教育而言,多年来,从中央到地方,从理论研究到实践探索,职业教育在构建新型职业教育行政管理体系,寻求政府、行业、企业、学校协调合作上取得一定成就和经验。

  首先,在学术研究层面:(1)政策法制建设上,一直以来,我国职业教育发展主要依靠的是政府政策调控为主,由于种种原因导致其实施效果并不理想。从国际比较而言,如德国新《职业教育法》的实施促进了职业教育多元化发展,丰富了校企合作形式,而且有利于职业教育新政策的制定[6]。因此,职业教育治理政府亟待从政策调控走向依法治理,完善配套法律,强化监督职能,以法律为主,以政策为辅[7]。(2)体制机制改革方面,由于职业教育在产教融合、校企合作办学局面上存在多元主体的合作关系,不同的利益相关者有着各自的价值诉求,缓解的途径在于建立多元利益主体合作博弈机制,实现共同治理[8]。(3)模式建设选择方面,有研究者认为,当下职业教育发展需要从“管制”模式向“治理”模式转化,根据治理模式的内涵与分类特点,采用政府——市场——社会治理模式对职业教育进行治理[9]。此外,整体性治理(Holistic Governance)[10]和3600治理模式[11]等概念、思路也被引入,推动了我国职业教育治理问题研究的发展。(4)相关方法运用上,随着信息技术的高速发展,以“大数据”为基础的新型现代政府治理与决策日益凸显为未来的发展趋势,为保障我国教育政策制定与决策的科学化民主化,要转变传统的政策调研和观点式决策方法,建立以大数据为助力支撑的现代教育治理模式[12]。其次,在实践探索层面,浙江省宁波市2009年实施《宁波市职业教育校企合作促进条例》,规定市和县(市)、区人民政府应当建立职业教育联席会议制度,统筹协调本地区校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作。山东省潍坊市在建设国家职业教育创新发展试验区中,通过实施融资租赁、共建、联办等政策,进行滨海科教创新园区职业院校基础设施建设,实现办学主体多元化。

  职业教育治理研究的转向提供了职业教育问题解决的新思路,也彰显了职业教育实践的困境。自2010年职业教育体制改革试点工作启动三年来,职业教育内外支持体系缺失,职教制度不完善,职业教育体制改革行至“深水处”[13]。可见,职业教育管理亟待实践的转向与理论的变革。

  二、理论解构:深入解读理论内核,把握职业教育治理要义

  (一)治理理论的兴起及其思想内核

  “市场失效”和“政府失灵”是治理理论兴起的主要原因。就治理及其相关内容的变迁而言,西方理论的发展可从三个方面加以概括:一是对凯恩斯主义的质疑,从而重新思考政府与市场的边界问题;二是制度主义的兴起,为更接近于现实的经济模型提供了新的解释;三是传统政治学范式的变革,将政府、市场、社会纳入到政治学分析中,也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程[14]。面对市场失效与政府失效,“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和/或国家政府协调的失败”[15]。针对如何克服治理的失效,如何使治理更加有效等问题,不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”(meta-governance)、“善治”(good governance)和网络治理(network governance)等概念。从理论演进过程来看,当代治理理论的发展主要经历了新公共管理理论、新公共服务理论和多中心治理理论。但是,治理理论繁杂众多,其政策主张也不尽一致,可以说是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”。总的来说,其理论渊源可追溯到极端自由主义和公共选择学派,其理论精神体现为契约观念和效率精神,其所涉及的核心思想主要概括为权力分散、主体多元、结构网络、过程互动等。

  在理论的实践运用中,澳大利亚著名的政治学家和公共行政学家欧文·E.休斯(Owen E.Hughes)、美国约翰·霍普金斯大学政策研究所教授、公民社会研究中心主任莱斯特·萨拉蒙(Lester M.Salamon)等较早代表性地给出治理工具的定义。牛津大学教授胡德(Christopher C.Hood)从控制论的角度出发,首先将政府的治理工具分为获取信息的工具和影响社会的工具两大类,然后又从政府所拥有的社会资源,即“中心地位、财富权威和组织”,将治理工具分为信息类、资财类、权威符号和组织性工具[16]。中国人民大学公共管理学院张成福教授依据政府使用权威的程度、政府介入提供公共产品和公共服务的程度、政府介入社会事务管理的程度,把政府治理工具划分为:(1)以市场为核心的治理工具;(2)财政性工具;(3)管制性工具;(4)政府直接运用公共权力供给公共物品,包括直接供给和间接供给两种方式。这种间接性的工具称之为“程序性工具”(Procedural Instruments)[17],即通过控制政策制度或过程来间接影响结果的工具。以上有关政府治理理论的分析,治理工具的分类研究为其在各个领域的应用提供了有益的借鉴。

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