作者简介：董仁忠(1969-)，男，苗族，湖南湘西人，江苏省职业技术教育科学研究中心副研究员，教育学博士，江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人培养对象，校科技创新立项建设团队负责人，研究方向为职业教育政策、高职院校制度与职业教育管理

　　内容提要：公私合作伙伴关系已经被世界各国广泛应用到包括教育在内的各种公共产品和服务的提供中。产教结合与校企合作是职业院校教育的根本特征。然而，职业教育校企合作不力，已经成为制约当前我国职业教育发展的瓶颈。鉴于此，提出以合作伙伴来定位职业院校与行业企业关系，引入利用市场机制，深化职业教育校企合作改革。建立职业院校与行业企业合作伙伴关系不仅是非常必要的，而且具有一定的可行性，是推进我国职业教育校企合作发展的重要选择。这不仅需要完善职业教育校企合作制度，而且需要推进相关领域的配套改革。

　　关 键 词：职业院校 行业企业 合作伙伴关系

　　基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“职业教育政策执行监督机制研究”(编号：13YJA880013)，主持人：董仁忠。

　　职业院校与行业企业①是两个不同的社会系统。然而，自职业院校诞生之日起，职业院校就与行业企业存在着天然的联系。职业院校与行业企业关系是职业教育体系中的基本关系，完善职业院校与行业企业的关系始终是职业教育改革的重要目标。伴随着对职业教育规律认识的日益深化，改革和完善职业院校与行业企业关系的重要性日益凸显，党和政府对推动职业教育产教结合、校企合作的力度日益加大。国家已经明确提出要“实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式”，“制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”[1]，推行若干加强职业院校与行业企业关系的举措。然而，职业院校与行业企业关系不顺，校企合作不力，已经成为制约我国职业教育发展的瓶颈，是我国职业教育改革亟须突破的难点。而要破解职业教育校企合作难题，必须充分发挥市场机制的作用。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》就明确提出要“充分发挥市场机制作用”，“引导支持社会力量兴办职业教育”，“健全企业参与制度”，“通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织”[2]。本研究中，借鉴公私合作伙伴关系(Public-Private-Partnerships，简称PPP)，引入市场机制，明确职业院校与行业企业的合作伙伴关系定位，提出建立职业院校与行业企业合作伙伴关系的建议。“职业院校”指公立中、高等职业学校。

　　一、公私合作伙伴关系的兴起、含义及其特征

　　(一)公私合作伙伴关系的兴起

　　20世纪90年代，为克服“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”等弊端，缓解公共资金的约束，提高基础设施及公共服务供给的效率，公私合作伙伴关系最初在英国兴起，随后在西方国家得到广泛应用。英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本等国家已经建立起相对完善的公私合作伙伴关系的法律体系[3]，很多国家成立专门的机构来推动公私合作伙伴关系发展[4]。为提升公共事业水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性以及资金效率等问题，前英国财政大臣肯尼斯·克拉克于1992年首次提出PPP合作模式。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。最典型的成功案例首推伦敦地铁PPP运作模式[5]。提出公私合作伙伴关系是对政府与市场、公共部门与私人部门关系重新认识的结果，推行公私合作伙伴关系模式鼓励私人部门与公共部门合作，要求转变政府在公共产品或服务供给上的角色，重构公共部门和私人部门关系，建立一种新型的公私合作伙伴关系。

　　(二)公私合作伙伴关系的含义

　　Public-Private-Partnerships通常又被译为公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作等，已经被世界各国广泛应用到各种公共产品和服务的提供中。某种程度上，公私合作伙伴关系既可以被视作一种公共产品供给制度的创新理念，又可以被视作一种为公共部门提供公共产品融资的主要方法，还可以被视作一种新的管理模式。伴随着实践的推进与研究的深入，公私合作伙伴关系的内涵日益丰富，外延日益多样。由于不同学者或组织的立场不同，使得其对公私合作伙伴关系的理解存在差异，各自定义不尽相同。在中国，有学者指出，PPP模式是公共部门根据社会对公共产品的需求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修[6]；有学者按照广义与狭义来分，广义的公私合作伙伴关系是指地方政府官员和企业、志愿者为改善公共服务而进行的一种正式合作；狭义的公私合作伙伴关系是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排[7]。在国外，根据加拿大PPP国家委员会的定义，PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求[8]；根据联合国发展计划署的定义，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式[9]；根据联合国培训研究院的观点，PPP是涵盖不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题[10]。由此可见，不管怎样定义，公私合作伙伴关系的基本含义主要包括：一是公私合作伙伴关系指公共部门与私人部门的合作伙伴关系，其合作原则为资源配置、风险分担和利益共享，其本质是优化整合公共部门和私人部门的资源；二是公私合作伙伴关系旨在使公共部门与私人部门合作提供优质的公共产品，实现理想的公共政策效果，而非单纯的商业利益；三是公私合作伙伴关系以特定项目为依托，契约在公私合作伙伴关系实践中具有重要地位，以关系性契约来规范合作行为。

　　(三)公私合作伙伴关系的特征

　　公私合作伙伴关系是对政府垄断公共产品供给做法的突破，但是并不意味着就简单地把提供公共产品的责任完全交给市场，不同于公共产品供给的市场化改革。与政府供给、私人或企业供给、第三部门供给相比较，公私合作伙伴关系具有三大基本特征：其一，合作伙伴与项目目标一致。公共部门与私人部门以项目为依托，为实现共同目标而结成合作关系。各自都期待首先达成项目目标，进而使得私人部门获得较为稳定的利益，并实现满足公众利益的最佳效果。达成项目目标就意味着实现私人部门的利益，就意味着达成公共部门增进公共福利的目的。其二，利益共享与责任分担统一。公私合作伙伴共享利益与分担责任是统一的，缺一不可。要制定合理的利益与责任分配方案，使合作伙伴的利益与责任相匹配。私人部门投资的最终目标是实现利益最大化，在实现项目目标后，作为投资者的私人部门会获得相应的回报。其三，提高效率与实现公平兼顾。提供公共产品或服务旨在实现公平理念，最大程度地满足大众的需求。不管是提供公共产品或服务还是私人部门运营，效率始终是其不懈的追求。通过私人部门参与，提高公共产品或服务的效率，可以改进社会福利，提高社会福利的水平。

　　二、职业院校与行业企业的合作伙伴关系定位

　　自从1992年提出公私合作伙伴关系以来，公共部门与私人部门合作伙伴关系已经被广泛应用于交通、教育、医疗、环保等领域之中。国际上公私合作伙伴关系的应用现在涵盖包括软经济基础设施(研究开发、技术转移、职业培训、囚犯改造)和软社会基础设施(社区服务、社会福利、安全保障、环境规划)在内的所有基础设施领域[11]。行业企业是政府提供职业教育服务的重要伙伴。产教结合与校企合作是职业院校教育的根本特征，推进职业教育校企合作始终是职业院校教育改革的主旋律。借鉴公私合作伙伴关系理论，根据中国特定国情与职业院校实际，遵循职业教育规律，提出以合作伙伴来定位职业院校与行业企业关系，并以此来深化职业教育校企合作改革，推动职业教育供给由政府主导向多元合作转变，是未来可供选择的、推进职业教育校企合作的重要思路。

　　(一)赋予职业院校与行业企业合作伙伴关系新的内涵

　　首先厘清职业院校、企业、行业、行业协会概念。在教育学层面，职业院校是指由政府投资举办、以学历性职业教育为主的中、高等职业学校，是一种特殊类型的学校。在管理学层面，职业院校属于公共部门的范畴，是指被国家授予职业教育权力，以公众的职业教育利益为目标，面向全体社会成员提供职业教育的非营利性组织。职业院校体现出公益性、非营利性、技术技能性、校企相关性、制度趋同性、复杂性等基本特性。企业是从事生产、运输、贸易等经济活动的部门[12]。校企合作伙伴关系中的“企业”，是指作为私人部门的民营企业，是与国有独资企业相对而言的，包括国有持股和控股企业，把非国有独资企业均视为民营企业②。行业一般是指按生产同类产品或具有相同工艺过程或提供同类劳动服务划分的经济活动类别，如计算机行业、服装行业、机械行业等。行业协会则是一种具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织[13]，是由具有共同利益的企业、个体手工业者或者其他经济组织联合而成，并以向会员提供有效服务为主要职能[13]。显然，职业院校既不同于强调经济功能的企业，又不同于强调行政权力的行政组织。

　　作为公共部门的职业院校与作为私人部门的民营企业相互依赖，取长补短，彼此促进。作为一种改善公共产品或服务的新理念，应用公私合作伙伴关系理论有利于拓展职业教育校企合作思路，推进职业教育校企合作实践。鉴于传统的职业教育校企合作模式极其低效，提出以合作伙伴来定位职业院校与行业企业关系。借鉴公私合作伙伴关系理论，根据职业院校与行业企业的性质及其特征，职业院校与行业企业合作伙伴关系是指为最有效满足利益相关者对职业院校教育的需求，职业院校与行业企业充分利用各自的资源、经验与优势，以合同为载体，以特定的职业教育项目为依托，通过合理的资源分配、风险分担和利益共享机制而形成的一种合作经营关系。其基本含义主要包括：一是这种关系主要不是直接发生在政府与企业间，而主要是作为政府代理人的职业院校与企业的合作经营关系；二是项目目标不是为了盈利，而是为最有效地满足社会大众对职业院校教育的需求，实现公共利益；三是这种新型伙伴关系主要聚焦在职业院校投资、职业院校治理、制定职业教育标准、技能人才培养(师资、专业、课程与教学等)、科技产品开发、社会服务供给、实习实训基地建设、基础设施建设和企业文化传承等领域；四是要以合同为载体，建立合理的资源分配、风险分担和利益共享机制。

　　(二)建立职业院校与行业企业合作伙伴关系的必要性

　　国家提出要发展现代职业教育，加快建设现代职业教育体系[2]。而建立职业院校与行业企业合作伙伴关系则是体现《教育规划纲要》的根本要求，是深化职业教育校企合作、完善职业院校治理结构、发展现代职业教育的重要举措。把职业院校与行业企业关系定位为合作伙伴具有高度的必要性，对推进职业教育改革和发展具有重要意义。

　　有利于弥补职业教育投入严重不足。与其他类型教育相比，职业教育是一种高成本教育。尽管近些年来国家已经加大对职业教育的投入，但是与职业教育对资金的需求相比，与国家对其他类型教育的投入相比，职业教育投入严重不足已经成为制约职业教育发展的瓶颈。由于受到我国经济发展水平的制约，这一问题或许将长期存在。通过市场机制，优化社会资源配置，借助行业企业的资金、人力、设施、技术、场地和经验等，有利于弥补职业教育投入严重不足。

　　有利于深度推进职业教育校企合作。职业教育校企合作工作已经受到高度重视，已经积累一些成功的经验，但是形式主义严重，职业院校往往一厢情愿，未能充分调动企业的积极性，校企合作领域狭窄，校企合作成效不佳，没有强有力的制度支持，没有形成职业院校校企合作的长效机制。校企合作伙伴关系则是一种深度的校企合作关系。项目推进实践中，基于趋利与责任的考量，企业会自觉把校企合作项目当做主业，充分利用自身的优势与条件，达成项目目标。