内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　二、农村职业教育发展政策的疏漏

　　毋庸置疑，我国30多年来出台的一系列政策是推动和保障农村职业教育发展的根本。然而也应该看到，一方面，现有的这些政策还不能完全满足和适应新形势下农村职业教育发展的需要，即政策供给不足；另一方面，现行政策由于受当时复杂背景因素的影响，以及人们对经济发展和农村职业教育自身发展规律认识的局限，不可避免地存在一些缺陷，政策效能有待提高。

　　（一）以县为主的管理体制一定程度上制约了农村职业教育的均衡发展

　　《职业教育法》指出“县级人民政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要，举办多种形式的职业教育，开展实用技术培训，促进农村职业教育的发展”，而《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》更是明确指出，“发展职业教育的主要责任在地方。县级以上地方各级人民政府要加强对本行政区域内职业教育工作的领导和统筹协调，结合当地经济建设和社会发展实际，制定促进职业教育发展的政策和措施，研究解决工作中的实际问题”。这就意味着县级人民政府是农村职业教育发展的最大责任主体。应该说这一责任主体的界定，在当时的时代背景下，或者在特定的条件下，有助于落实农村职业教育的发展责任，有助于调动地方政府发展农村职业教育的积极性，有利于促进农村职业教育的发展。

　　然而，由于我国农村经济发展具有非常明显的区域性和不均衡性特征，各地县级经济发展程度相差十分悬殊，特别是长期以来以农业税为主要来源的部分地区，其财政常常是捉襟见肘。而且，在我国经济社会发展过程中的另一个现象是，反映城乡发展差别、贫富差距的基尼系数越来越大。所以，对于经济发达地区实行以县为主的农村职业教育管理体制没有问题，基本能够满足农村职业教育发展的需要。但是，在经济不发达地区，县、乡两级财政往往入不敷出，有时严重依赖上级财政支持，因此，这些地区首先考虑的是吃饭财政，解决最低意义上的民生保障问题，或者是将有限的财政首先考虑用于满足经济发展的需要，对于农村职业教育投入常常是力不从心。由此，使得农村职业教育发展的区域差距、城乡差别不断加大。所以，一刀切的以县为主的农村职业教育发展管理体制和政策，忽视了我国农村的基本国情，至少是不适合今天的农村职业教育发展环境，不利于经济不发达地区农村职业教育的稳步发展。

　　（二）急速发展的综合高中引发了农村职业教育的“应试化”

　　上世纪90年代中期以后，一方面由于农村职业教育发展出现了“高原现象”，徘徊不前，缺乏新的持续发展的动力，另一方面由经济过热导致的调整，引发了职业教育尤其是农村职业教育的快速回落。恰在此时，1998年国家颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，首次提出“经济比较发达的地区可发展部分综合高中，推迟到高三年级分流”的新政策。在当时的大背景下，这条政策无疑给徘徊中的农村职业教育打了一剂“强心针”，但是由于人们对综合高中的实质不够了解，加之许多职业学校发展综合高中的动机并不单纯，或者将其看成是吸引生源的策略或手段，或者将其作为满足农村百姓参加高考升学的新跳板；同时由于教育主管部门对发展综合高中缺乏有效的、科学的调控，在“试行”不足的情况下，一哄而上，遍地开花，许多农村职业学校为了迎合家长及其子女的升学心理，为了吸引生源，公开或变相组织对口升学考试复习班，以综合高中的名义招生，行升学考试之实，学生以文化课学习为主，这种办学模式对农村职业教育发展产生了很大冲击。

　　（三）现行法规的不完善影响了农村职业教育发展的规范性和稳定性

　　随着人们对农村职业教育作用认识的深刻及其战略地位的确立，有关农村职业教育发展的政策越来越多、强度越来越大。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》等文件不仅把农村职业教育的重要性提升到了前所未有的高度，而且对农村职业教育的发展实施了积极的倾斜政策。然而，回眸30多年来我国农村职业教育发展轨迹，不难发现，诸如“步履维艰”、“滑坡”、“波动”等描述农村职业教育发展状态的词频比较高；农村职业教育也是每年“两会”的热点，是全社会关注的焦点，许多学者、业者常常为农村职业教育的发展大声疾呼。所有这些都反映了一个重要事实，农村职业教育必须大力发展，但是发展状况仍然不尽如人意。

　　造成上述状况的原因比较复杂，但以下六方面不可忽视：一是有关农村职业教育发展的政策、法规偏宽泛，法律执行效能有待提高。虽然我国现有文件对农村职业教育发展十分强调，在《职业教育法》中也要求“国家采取措施，发展农村职业教育”，但这些政策多是原则性的，主要是一些宏观层面纲领性的规定，对农村职业教育发展虽然具有指导意义，但缺乏可操作性和强制性，其执行效果具有相当的不确定性，由此也就不可避免地会出现农村职业教育随环境的变化而摇摆和波动，甚至出现大面积“滑坡”的现象。二是缺乏农村职业教育专门法。30多年农村职业教育的发展历史证明，农村职业教育要稳定、要实现可持续发展，就必须有针对农村职业教育发展的专门法规，但是时至今日，没有出台国家层面的农村职业教育发展促进法，地方性的农村职业教育法规也是鲜见。三是有些法律条文没有明确规定执法主体，或者执法主体比较模糊，导致执法中需要承担相关责任的主体互相推诿，严重影响法律的执行效力。四是对违法的后果规定不明确，或者应该支付的违法成本不高，法律的刚性不够。如《职业教育法》第二十九条规定，“企业未按本法第二十条规定实施职业教育的，县级以上地方人民政府应当责令改正；拒不改正的，可以收取企业应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育”。企业如果不履行实施职业教育这一法律义务的法律后果，只是被政府责令改正，缴纳应当承担的职业教育经费，并没有受到真正的惩罚，几乎没有违法成本可言。五是法规和政策对农村职业教育的资金来源缺乏必要的强制性措施，导致农村职业教育投入的随机性较大。六是更具区域针对性和可操作性的地方性法规、“乡规民约”，或者是依据《职业教育法》所制定的实施细则不够发达和完善。

　　（四）职业教育的市场化倾向干扰了农村职业教育的发展

　　相对来说，农村职业教育是一种较为公平的教育，是能够面向广大人群的教育，是能够在一定程度上改变处境不利人群的教育。然而，由于其自身的“弱势性”特征，其在发展过程中容易被忽视。所以，农村职业教育无论是在其发展的初期，抑或是在其发展过程中，尤其是在发展的特殊阶段，如发生经济危机或经济调整时期，都需要有特殊的政策保护，要避免政策一刀切现象的发生。但是，在我国农村职业教育发展过程中曾出现过过早、过度市场化的政策倾向，一些地方在发展农村职业教育过程中出现了简单的用市场调节替代政府责任的现象，使得农村职业教育由于缺少必要的公共财政以及招生就业等政策支持。这种过早市场化的倾向使原本就脆弱的农村职业教育大起大落，甚至出现滑坡现象。

　　（五）功利化、“超人”的政策定位无益于农村职业教育功能的发挥和吸引力的提升

　　农村职业教育应该为农村经济社会的发展服务，这是其生存的必要前提，也只有这一功能得以发挥，农村职业教育才能成为受农民欢迎的教育。然而，“经济性”功能只是农村职业教育众多功能之一，而且无论是哪一种功能，最终还是要回归到为人的发展服务这一根本功能上来。然而，以往出台的农村职业教育政策在政治倾向和经济倾向主导的背景下，更多关注的是政治维护和经济建设所需的农村职业教育应是什么样的、应得到怎样的发展、应如何发展等问题，而忽略了影响农村职业教育发展的内在动力——人的教育需求；只关注社会需求与人类需求的一致性，而忽视了社会需求与个人具体需求间的距离，从而导致了政策理想与现实的冲突[1]。如在近30年来颁布的各项农村职业教育政策中都主要是强调“职业教育要为农村劳动力转移服务”，对于为人的发展服务，特别是满足不同人的需要则较为忽视。

　　这种“超人”的农村职业教育定位，尽管在农村经济社会处于低级阶段时，人们不易发现其缺陷，但是从发展来看，这种过分功利性的经济、政治功能定位，必然会成为一种片面的、狭隘的、没有出路的教育，特别是在高等教育普及化的未来，农村职业教育的生命力也必然会受到影响。所以，要加强对未来农村职业教育功能定位的认识，在制定农村职业教育发展政策时注意充分体现以人为中心，为人的发展服务的政策，如此，农村职业教育也就会更受欢迎，更有生命力。

　　三、农村职业教育发展政策的创新取向[2]

　　（一）坚持“统筹管理，均衡发展”的资源配置原则，促进优质教育资源向农村有序流动

　　一是要建立有助于城乡职业学校教师有序流动的人力资源配置模式。包括核定教师编制向农村职业学校倾斜，鼓励优秀大学毕业生到农村职业学校任教，实行城市职业学校新任教师到农村的“新教师服务期”制度。二是要实行有助于资源充分利用的“城乡职业学校配对建设制度”。即每所城市职业学校必须与两所以上农村职业学校或成人学校配对合作办学。三是要建立有助于提升培训效益的“城乡统筹培训制度”。要打破城乡区位分割观念，对培训机构、培训基地进行合理的设点布局，统筹安排区域培训经费。

　　（二）坚持“谁受益，谁投资”的经费原则，实施职业教育成本补偿政策

　　按照“谁受益，谁投资”的原则，农村职业教育成本应该主要由国家、企业和受教育者个体等共同承担。首先，国家应该是农村职业教育成本补偿的最大承担者。国家对农村职业教育补偿投资的主要措施包括建立强势的、分层的财政转移支付制度；积极推行职业教育券制度；实施农村成人教育培训免费制度等。其次，企业应该是农村职业教育成本最直接、最具体的补偿者。根据我国推进新农村建设的战略举措，实施工业反哺农业，城市支持农村的要求，企业应该有责任、有义务，也有能力补偿农村职业教育的发展成本。

　　需要指出的是，农民个体虽然是职业教育与培训的受益者，但鉴于农村、农民的弱势性和我国现实的城乡差别和贫富差距的悬殊性，以及在社会主义新农村建设中农村职业教育与培训的公益性（属于准公共产品的范畴），所以不宜要求农村受教育者进行成本补偿。

　　（三）坚持“保障权益，教育公平”的资助原则，实行以公共财政为主体的助学政策

　　要通过适当的途径和政策与制度，保障农村群众的职业教育权益，以确保教育公平。根据我国农村实际，有必要建立和完善面向农村广大弱势群体的职业教育资助体系，使职业教育真正成为面向人人、人人能上的教育。面向农村弱势群体的职业教育就学资助体系应该体现以政府公共财政为主体。一方面，职业教育在新农村建设中的作用是不可替代的，另一方面，国家已有能力担当这个资助主体。与此同时，国家还应发挥主导作用，即通过制定适宜的政策，一方面要求省、市政府根据本地职业教育发展需要及财力情况，提供相应的资助经费，建立符合本地情况的地方农村职业教育发展资助体系；另一方面，出台对企业及个人的激励政策，引导他们为这一公益事业投资或者捐赠。

　　（四）坚持“产品公益性，受益大众性”的惠民原则，实施“义务职业教育”和“农民免费培训”制度

　　首先，应将农村职业教育界定为（准）公共产品。农村职业教育更多地表现为国家层面的受益性。通过农村职业教育的发展，普遍开发和提高农村人力资源的质量，促进义务教育的普及，促进国家教育公平目标的实现。不仅如此，将农村职业教育界定为（准）公共产品，离不开我国的国情和农业的基础地位，离不开农业经济新阶段特征，离不开建设农村公共财政和社会主义新农村建设的背景[3]。其次，我国已经具有将农村职业教育作为（准）公共产品发展的环境与条件。“三农”问题是党和国家以及全社会关注的重点和热点，另外，从我国经济发展所处的阶段和社会物质富裕程度来看，我国已进入工业化中期阶段，有条件实施以工业反哺农业，城市支持农村的政策措施。既然将农村职业教育界定为（准）公共产品，那么，可以将“免费职业教育制度”上升为“农村义务职业教育制度”；将“农民培训补贴制度”上升为“农民免费培训制度”。这些制度如能实行，定会增强农村职业教育吸引力，改善与提高农村职业培训的成果。

　　参考文献 ：

　　[1]李峻.三十年来农村职业教育政策评价与建议[J].国家教育行政学院学报，2008（5）：38－42.

　　[2]马建富.我国农村职业教育发展政策的创新[J].教育与职业，2011（18）：6－8.

　　[3]匡远配.农村职业教育的公共产品特征分析[J].农村经济，2007（2）：115－118.

　　作者简介：基国林（1969－），男，江苏仪征人，江苏技术师范学院讲师，研究方向：教育管理；马建富（1962－），男，江苏溧阳人，江苏技术师范学院农村职业教育研究所所长，教授，硕士研究生导师，研究方向：农村职业教育。

　　基金项目：2008年度教育部人文社会科学研究基金项目《基于社会主义新农村建设需求的苏南农村职业教育发展模式研究》（08JA880032），主持人：史国栋。

　　（作者单位：江苏技术师范学院）

责任编辑：何容