摘要：义务教育起点公平是教育过程公平和结果公平的基础，是社会公平正义的重要指标，是构建和谐社会的重要内容。借读费是伴随特定历史发展阶段经济发展水平低下、城乡户籍制度和义务教育经费保障机制不合理而产生，并随着生产力水平的提高和民主化进程的加快而消失的一种收费项目。“借读费”政策经历了允许收取、明确标准到取消收取的过程。“借读费”政策的变化彰显了党和政府“以人为本”、“执政为民”的执政理念和社会的公平正义，促进了义务教育的起点公平及和谐社会的建立。

　　关键词：借读费，义务教育，起点公平，政策演变

　　教育作为“实现人类平等的伟大工具”，对于流动儿童来说具有更为重要的社会意义和现实意义。十八大报告提出，要大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，积极推动农民工子女平等接受教育。[1]“借读费”政策的取消彰显了党和政府“以人为本”、“执政为民”的执政理念和社会的公平正义，促进了义务教育的起点公平。

　　一、义务教育公平的内涵及意义

　　教育公平根据阶段的不同，可分为起点公平、过程公平和结果公平。[2]起点公平是指每个人都有平等接受教育的权利和公平的入学机会；过程公平是指教育过程中受教育者受到平等对待，拥有平等的教育资源和相同的教师对待；结果公平是指在接受完同等的教育后，取得学业成功的机会是公平的。

　　起点公平是过程公平和结果公平的条件与基础，过程公平是起点公平的延伸和结果公平的保障，结果公平是起点公平和过程公平的最终体现。义务教育起点公平是为社会输送合格人才的重要保障，是社会公平正义的重要指标，是构建和谐社会的重要内容。

　　二、“借读费”政策的演变及影响

　　1.“借读费”及产生根源

　　在现有的各种文献资料中，没有“借读费”完整系统的定义。结合已有学者专家的观点，作者试图把“借读费”定义为“适龄流动儿童到非户籍所在地，或本地农村学生到城镇学校读书所缴纳的费用。它是伴随特定历史发展阶段经济发展水平低下、城乡户籍制度和义务教育经费保障机制不合理而产生，并随着生产力水平的提高和民主化进程的加快而消失的一种收费项目。”“借读费”产生的根源在于：一定历史条件下的生产力水平落后、经济发展水平低下以及由此决定的“以县为主”的义务教育经费保障机制；二元城乡结构以及由其决定的二元经济结构和二元教育结构。

　　2.“借读费”政策的演变

　　20世纪90年代初，国家缺少相关政策，流动儿童在就学方面遇到了种种障碍，上学难、失学率高、辍学率高成为当时的主要问题。从1996年起国家相继出台了一系列相关政策。

　　3.“借读费”政策与流动儿童义务教育起点公平

　　表1显示了“借读费”政策的演变。从文件内容来讲，“借读费”经历了1996年的允许收取，1998年的明确收费标准，2004年的不再收取到2008年的取消收取；对于参与部门来讲，刚开始只有教育部，后来教育部、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动保障部和人民代表大会常务委员会等不同机构和单位联合参与“借读费”政策的制定与调整；从文件性质来讲，刚开始只是办法、通知、意见，到后来上升到法律层面；从时间上讲，从90年代后期开始，几乎每年都有关于“借读费”的文件出台。这一系列的调整与变化，充分反映了中央政府对于流动儿童平等接受义务教育权利的重视，对于流动人口这一特殊群体权益的关注与保护；体现了自上世纪90年代以来，我国经济实力、综合国力的快速提升和民主化进程的加快；展现了政府在社会管理中的角色变化和责任承担；表达了政府“以人为本，执政为民”、“构建和谐社会”的执政理念。“借读费”的取消进一步促进了流动儿童的义务教育公平，为实现流动儿童的教育过程公平和结果公平奠定了坚实基础。

　　三、“借读费”取消后，保障流动儿童义务教育公平的建议

　　1.继续加大义务教育经费投入，扩大优质教育资源的供给

　　“借读费”产生的根本原因是，在社会主义初级阶段，生产力水平不够发达，社会所提供的优质教育资源不能有效满足人民群众日益增长的教育需求。经费保障是发展义务教育的基础，在1986年《义务教育法》颁布时，我国整体经济发展水平相对较低，用仅占世界1.5%的公共教育经费，对约占世界20%的教育对象实施教育，教育经费投入严重不足，严重影响了教育机会的有效供给。[3]

　　国际上通常用一个国家“国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP）的比例”作为衡量一国政府教育投入的重要指标。1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革与发展纲要》明确提出，要逐步提高国家财政性教育经费占GDP的比例，20世纪末要达到4%。[4]但由于多种原因，这一目标截止到2012年（根据2013年《政府工作报告》）才得以实现，比原计划整整晚了12年。而且我国财政性教育经费支出占GDP的比重与发达国家之间仍有很大差距。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，而我国到目前才刚刚达到4%。因此，政府应该进一步加大财政性教育经费的投入力度，优化财政教育支出结构，扩大优质教育资源的供给量。

　　2.义务教育财政保障机制和二元户籍制度的改革

　　我国义务教育经费投入实行中央和地方各级人民政府共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。与发达国家相比，我国地方政府承担比例仍然较大，由于地方经济的非均衡发展，导致义务教育差距过大。同时，也给流人地政府带来了沉重的财政负担，影响流入地政府解决流动儿童当地就学的积极性。应提升支付义务教育经费政府的行政层级，进一步加大中央政府和省级人民政府对义务教育的财政负担比例，确保义务教育均衡发展和义务教育的起点公平。同时，改变义务教育拨款政策，将根据适龄儿童户籍数进行拨款的政策改为根据所在地实际居住适龄儿童数量拨款。借鉴发达国家“教育券”政策，将国家划拨给每个适龄流动儿童的义务教育经费转移到流入地学校，切实减轻流入地政府的财政负担，加大流入地政府接受流动儿童的积极性和主动性。

　　户籍制度已成为制约我国社会经济发展的重要因素，影响了劳动力要素在市场范围内的有效配置，限制了社会人员的自由流动。2013年《政府工作报告》中首次出现“自由迁徙”一词，并指出要加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。要逐步将户籍与受教育权利分离，取消城乡二元户籍制度，消除城市人与农村人之间的隐性不公平。在解决好流动儿童义务教育的同时，关注解决流动儿童异地高考问题。

　　3.从起点公平到过程公平、结果公平的转移

　　借读费的取消，保障了流动儿童在非户籍所在地平等接受义务教育的权利，促进了义务教育的起点公平。但随着社会的发展和民主进程的加快，人们对于教育公平的追求将逐步从起点公平转向过程公平和结果公平。教育过程公平包含两个方面的内容，一方面是教育经费、图书、实验设备、教学场所等各种教育资源的公正分配；另一方面是指在教育过程中，教师公正地对待每一个人，让每一个人得到充分发展。[5]教育起点公平可以通过制度行为在较短的时间内解决，而教育过程公平的实现需要更为漫长的时间，政策的制定应具有一定的超前性。在可预见的时间内，义务教育过程公平和结果公平必将成为人们关注的热点和焦点。因此，教育行政部门必须提前采取措施，制定相应措施，确保流动儿童的教育过程公平。

　　4.大力实施义务教育均衡化，确保流入地儿童接受优质教育的权益

　　大量流动儿童在流入地接受义务教育，在流入地教育供给量有限的条件下，势必影响到流入地儿童的教育质量和教育权益。在“借读费”取消后，有一种新情况应引起大家的关注。根据现行政策，只要家长能够提供一定的就业证明，便可在本工作区域内免费就近入学。大量城市周围的农村孩子借机涌入城市上学。这样一来，原来的城市学校人数急剧增大，导致学校不得不实行“大班额”，教学质量下滑；同时，原来的农村学校人数不断减少，出现了难以成班的局面。

　　大力实施义务教育均衡化政策，应在保障教育投入总量增加的前提下，重点向薄弱地区和薄弱学校倾斜，对“弱势教育”给予强有力的经费支持。实施义务教育学校标准化建设，吸引优秀高校毕业生和志愿者到农村学校或薄弱学校任教，加大教师培训、学习力度，提高教师的学历水平和教学职业水平。只有实现了义务教育的均衡发展，才能杜绝这种大规模的“非必须”流动儿童的异地上学状况。

　　“借读费”是特定社会发展阶段的特殊产物，应从历史的角度客观评价其产生及作用。在产生初期，一定意义上缓解了义务教育经费紧张的局面，但极大地影响了义务教育的起点公平。“借读费”政策的变化和取消，促进了义务教育的起点公平，也是义务教育起点公平的真实反映。新的历史阶段，我国的综合实力不断增强，政府应持续加大义务教育财政投入，优化教育经费投入结构，改革城乡二元户籍制度，探索解决流动儿童在异地参加高考等新的教育热点问题，对教育公平的关注从起点公平转向过程公平和结果公平。

　　参考文献：

　　[1] 十八大报告[EB/OL].http：//news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_27165856_2.btm.

　 　[2] 杨杨，陈思.起点公平，过程公平和结果公平辨析 [J]. 辽宁师范大学学报：社会科学版，2010（3）：33.

　 　[3] 储朝晖.义务教育公平的矛盾分析（下） [J]. 江苏教育，2007（3）：42.

 　　[4] 中国教育改革与发展纲要[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/edoas/websitel8/34/inf03334htm.

　 　[5] 吕星宇.论教育过程公平 [D]. 上海：华东师范大学，2009.