作者简介：曾晓东（通讯作者），北京师范大学教育学部教授，E-mail：zengxd@bnu.edu.cn（北京 100875）；高扬，北京师范大学教育学部博士生（北京 100875）；刘莉，北京师范大学教育学部博士生（北京 100875）。

　　内容提要：供给激励”和“需求干预”是公共政策的两种基本途径。前者通过激励机构提供服务，后者则通过影响个人的选择行为而提高服务效率。美国联邦政府在上世纪50年代面对公众不断上涨的学前教育需求，在供给激励屡次失败后，采取政策妥协态度，以干预家庭需求的方式，进行了多种政策工具的创新。本文综述了这段历史，并对其中的政策工具进行了解释，得出两个主要的结论：（1）善良的愿望并不能自动达到高效地满足公众对学前教育的需求，过于简单的实施战略，会带来低效率的弊病，并产生意想不到的负面效果；（2）尊重实施过程中的问题，努力进行政策工具的创新和开放，学会妥协以实现多种政策目标。

　　关 键 词：美国联邦政府 政策工具 学前教育 供给激励 需求干预

　　基金项目：本文是北京与中央高校科研和研究生培养共建基地——首都教育经济学研究基地项目“北京市学前教育发展报告”的阶段性成果之一，也获得了“中央高校基本科研业务费专项资金资助”项目“学前教育政策与法律研究”的支持。

　　学前教育公共政策一直存在两个落脚点完全不同的战略，即“供给激励”和“需求干预”。“供给激励”（supply-side incentives）是指通过激励地方政府和市场建设更多的学前教育服务机构（公办或民办），进而增加学前教育服务供给的战略，其产出以机构数和在园儿童数衡量。“需求干预”（demand-side incentives）是指通过多样化的政策工具，激励家长做出接受学前教育的决定，它的产出往往表现为满足条件的家庭接受服务的数量和比例。

　　世界银行在总结过去20年来公共福利的实施经验时，指出了影响服务分配效率的一个教训，就是本来应该把对目标对象（clients）的服务作为产出，结果在实施过程中，产出目标不知不觉中转化为对机构（facilities）建设的诉求，这是公共福利建设简单化战略的后果[1]。

　　和世界银行总结经验时所提及的国家不同，美国联邦政府学前教育供给模式采取的是“需求干预”。不过，美国联邦政府并不是一开始就愿意采取这种“需求干预”模式，它也一直试图建立联邦学前教育体系。在过去近百年来一次次努力失败后，美国联邦政府反而走出了自己的道路。看上去，好像美国联邦政府不知不觉中避免了“供给激励”的低效率模式，走了一条正确的道路。但实际上，这种选择背后有着深厚的价值观基础。因此，在大家对我国《学前教育三年行动计划》中的实施方式存在一些质疑时，去深入理解美国走过的道路，才能真正地全面理解政府、社会与市场的关系，而不是仅仅表面上知道美国联邦政府现在的做法。

　　本研究分三个部分，第一部分介绍美国联邦政府在面对学前教育的社会需求不断增长时，建立完整服务体系的“供给激励”式努力不断受挫的过程；第二部分则分析美国联邦政府使用多样化的政策工具支持中低收入家庭学前教育需求的路径；第三部分是主要结论和政策意义，说明我国学前教育政策应该注意到新公共行政的趋势，即政策工具的多样化和利用政策工具调节社会公共服务需求。

　　一、“供给激励”：屡次受阻

　　和欧洲国家相比，美国社会一直存在着强大的保守主义传统，认为政府是一种适当的资源，只在一个家庭或者国家危难之时提供帮助，政府福利性的学前教育资助仅限于部分问题家庭（Cohen，1996）[2]。但随着社会发展，美国拥有6岁以下儿童的母亲就业率已经接近70%[3]，这些女性面临兼顾工作与家庭的激烈矛盾，学前教育服务的社会需求不断增长。

　　（一）联邦政府通过立法增加学前教育供给的思路

　　在美国，联邦政府举办的免费幼儿园一直是具有慈善性质、面对低收入家庭的。随着妇女就业不断增长，美国社会产生了将免费儿童中心扩展至所有人群的需求。于是，推动学前教育立法，就成为首先要完成的工作，国会一旦通过了关于教育的立法，联邦政府可以在预算中列出扩大免费儿童中心的经费，各州议会也会根据该法律，制定相应的规划。免费公共教育K-12就是这种情况。

　　然而，这种“供给激励”的政策推动方式遇到了阻碍。虽然经历了妇女解放运动，但是，美国社会的保守主义传统依然非常顽固，坚持政府投入的免费儿童中心只能针对低收入人群。从上世纪60年代起，女性主义、劳工领导、民权领导和儿童学前教育的倡导者不断游说国会，希望将学前教育作为所有儿童的权利，在全国范围内建立联邦政府资助的儿童看管中心，将服务扩展到所有人群。半个世纪过去，这个法案曾经十分接近实现，但最终功败垂成，令人唏嘘不已。

　　（二）立法努力遭遇挫折

　　在全世界范围内，上世纪60年代都是社会福利最慷慨的年代，欧洲的几个主要国家都是在这一时期建立起了“从摇篮到坟墓”的社会福利。在美国，1966年，由职业妇女和中产阶级妇女组成的全国妇女组织诞生，美国妇女运动拉开帷幕，女性开始从家庭走向社会。1950年，拥有6岁以下儿童的母亲在劳动力市场只占1.9%，1970年这一比例上升至30.3%[4]。妇女就业渐渐被认为是现代生活的基本现实。1965年，约有10%的3～4岁儿童进入正规的学前教育机构，1970年，上升为25%。虽然开端计划可以部分解释这一增长，但中上阶层家庭的孩子越来越多地进入了学前教育项目已成为社会现实[5]。

　　经过多年的院外游说和社会发动，1971年，Harris民意测验发现64%的妇女和51%的男人支持建立更多的“儿童日间照看中心”[6，7]。妇女组织和劳工组织的代表都认为推动立法的时机成熟了。

　　1971年，广覆盖的学前教育法案（CDA，Comprehensive Child Development Act）被提交到国会。法案提出，在全国范围内建立联邦政府资助的儿童看管中心，并对年收入在6960美元以下的家庭免费开放①，对高于此收入的家庭实行浮动收费。法案在参众两院引发激烈讨论，最终国会通过了这一法案，但在白宫内部遇到了保守主义的阻挠，认为它削弱了家庭，违背了美国基本价值观。最终，尼克松总统否决了该法案，“轻率地投入财力支持儿童发展，会使政府遭受巨大道德批判，批评联邦政府倾向公共模式的儿童养育反对家庭为中心的养育模式”[8]。立法首次遇阻，强化了美国的保守主义家庭观：幼儿的教育和保育主要被视为单个家庭运作的私人事务，不需要很强的公共责任。

　　（三）福利改革逼迫已有的“供给”体系不断收缩

　　美国联邦政府的学前教育服务，是带有强烈慈善色彩的、仅针对低收入群体的免费服务体系，提前开端（head start）是其中重要的组成部分。美国联邦政府试图通过立法，将这种福利扩散至更广泛的人群时，受到了保守主义的抵制。随着时间的推移，已有的针对低收入群体的学前教育也一再受到来自财政、来自劳动力市场的压力，不断变更目标群体的范围。

　　在福利社会的巨大债务压力下，自上世纪80年代起，新自由主义逐渐成为英美占支配地位的社会价值观，里根和撒切尔主义盛行，裁减福利成为减少政府债务的重要手段之一。1988年，美国6岁以下儿童的母亲就业率为56%，很多人反对联邦政府资助贫困家庭的母亲使用补贴资金在家养育孩子。于是，国会通过了家庭支持法案（FSA），要求这些母亲参加教育、培训或工作，并将此作为接受福利的必要条件[9]。

　　1995年，31%的0-6岁儿童进入看管中心，年收入高于5万美元的家庭能够负担看管中心项目，家庭收入在贫困线以下的家庭免费加入开端计划。但是，年收入在2.5万美元以下但在贫困线以上的工薪家庭最没有能力支付看管中心的费用[10]。福利改革将依赖资助的家庭推向了劳动力市场，高额的学前教育成本使这些家庭在养育儿童和外出工作之中挣扎。

　　对于美国联邦政府普及性学前教育立法遇挫，以及慈善性学前教育收缩等经历，如果我们能够超越简单地“好”还是“坏”的评价，认识到保守主义的主张也有合理性，意识到多种政策目标之间可以存在矛盾，我们就会发现，满足社会对学前教育不断增长的需要，与保守主义的政策目标之间存在冲突的同时，也存在妥协空间，这种状况会激发公共政策告别简单战略，更加理性地、创新性地开发更有针对性的政策工具。