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　　摘 要：在我国，由于人口流动出现的农民工子女教育成为一个“问题”。基于公民资格理论的分析，农民工的身份一直处在“公民——农民工——市民”的相互角力与焦虑之中。农民工身份的建构过程本身是一种权益受损的过程，它首先忽视了农民工作为公民的平等权利，同时在实际权益分配过程中，还有受到地方利益控制下的“市民”身份的阻碍。因此，农民工子女教育“问题”的求解需要公民身份制的重新建构。

　　关键词：农民工子女教育；公民资格；公民身份

　　对于一个开放社会而言，伴随社会发展的人口流动是一个正常现象。但在我国，由于人口流动出现的农民工子女教育却成为一个“问题”。虽然我国在制度上对流动子女的教育问题有明确的规定，但是这些规定却无法改变农民工子女教育的权利受损状态。

　　应该说，人口的流动不是一种“盲流”，而更多地是出于个体对于利益的比较衡量。具体来说，农民工在子女教育问题上始终要面对两对关系，一是“流动”还是“留守”，二是“公民”还是“市民”。如果说流动与否是农民自身根据比较利益作出的家庭决策，那么流动后具有什么样的身份则相对而言是制度规定性的，甚至是决定性的，它决定着农民工进行比较利益衡量的基本标准和这种利益的最终实现可能。因此，我们研究农民工子女的教育问题，在很大程度上就是在研究农民工的身份问题，以及由于这一身份所带来的诸多“问题”。

　　一、“我是谁？”：农民工的身份与身份焦虑

　　作为一个社会的人，个体总是要承担相应的社会角色，而这种角色的承担是由与之对应的身份和地位决定的。因此，每个社会个体都要面对“我是，谁”的自我诘问，都必须要正视自己的身份，或者去追求一个自我向往的身份。正是由于现有的身份和向往的身份之间的疏离，使得个体的身份一直处于一种焦虑的状态之中。个体如此，作为一种集体群像的农民工，也同样如此。

　　虽然许多学者都提出，“农民工”是市场转型时期的一种过渡性身份，不可能长期存在，但是现实不可否认的是，农民工作为一种身份，越来越被凝固化和制度化。1958年《户口管理条例》的颁行，城市与农村被制度地二元分割开来：公民被分成城镇户口和农村户口两大身份不同、待遇不同的利益群体。这样，“农民”从原来的职业概念变成了一种身份界定，农民不能随意流动，更无法享有城里人的各种资源和福利待遇。虽然1978年之后的经济体制改革，越来越多的农民来到城市打工，带动了“民工潮”的出现，但这时的流动由于未受到制度的认可，是一种半合法的状态，随时可能被遣返回乡，比如1982年国务院出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》就规定，对“三无”（无合法证明、无固定职业、无正当生活来源）的流动人口进行收容管理，并遣送回乡。到了1984年，这种控制流动的制度开始松动。当年中共中央在1号文件中提出，“允许农民自理口粮自筹资金进入小城镇务工经商”，随后的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，正式肯定和认可了自主性流入城镇的农村流动人口的合法化，但同时也对这种流动设置了“自理口粮”、“流入小城镇”等等诸多限定。这样，在城市中就出现了“不再从事农业生产，但仍保留农民身份”、“干了工人的劳动，却没有得到工人身份”的农民工群体。在本质上来说，农民工群体的出现恰恰是城乡二元体制在城市内部的再次复制，而复制的结果就是形成了“农民工体制”，他们处于城市的集体排斥之中，生活质量低下，工作没有保障，权利受损是一种常态。随着“三农”问题日益成为社会焦点，民生问题成为政府的执政重点，我国开始逐步调整农民工相关政策，从制度上肯定农村剩余劳动力的转移，从身份上把农民工纳入到产业工人的范畴之中。2003年党的十四大就明确提出“农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分。”2004年的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干问题的意见》中，也指出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。”2006年，国务院通过《关于解决农民工问题的若干意见》，将农民工问题上升到了“关系全局和长远”的高度，要求解决农民工问题要公平对待，一视同仁。我国近期将出台的《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》，也从政策上更明确对于流动人口将从“管理控制”转向“服务管理”，强化对流动人口的服务成为其中的重要内容。

　　从以上我国农民工政策演进的分析上，我们可以看出两条重要线索，它支撑着整个农民工政策的发展逻辑：

　　一是对农民工的身份界定具有很强的制度色彩。无论是由于户籍制度形成的城乡二元体制，还是控制农民流动而形成的农民工体制，再到赋予农民工合法身份，这其中都包含着国家政权在治理秩序形成过程中的一种价值取向。农民工的身份不是世袭的，“在很大程度上是国家行政权利对社会资源进行不公正分配而人为导致的一种制度性安排”。因此，农民身份的出现具有制度上的内在不公平性，“国家对每个人的身份加以命名，并予以区分，将不同的名称置于不同的位置，这样，如果每人安于自己的位置，社会也就处于安定有序的状态之中”。这种以制造差别来界定身份的做法，是以忽视公民基本资格权利为基础的，它跳过了公民身份的平等性要求，人为建构出一种新的身份标准来实际地去分享社会资源，农民身份是这样，农民工的身份也是这样。可见，在国家制度层面，农民工的公民身份被放弃了，或者说农民工无法从其公民身份中获取实际利益。

　　二是对农民工身份问题的解决，在现实条件下，还需要加入地方性的视角。虽然农民工在制度上没有获得平等的公民资格，但是面对社会压力和民主呼声，我国政府也不断推出相关政策文件，以期“保障农民工的权益”。但是，这种保障在实际中却成为一种变相卸责，将本来由国家保障的农民工的公民权，变成了地方保障的“市民权”问题。就像有学者指出的那样，国家解决“农民工”问题的途径主要是将国家层面上的“公民权”问题转换成了城市层面上的“市民权”问题，将“国民待遇”问题转换成了“市民待遇”问题。比如，对于流动人口子女的教育问题，2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中就指出：“要重视解决流动儿童少年接受义务教育的问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”2003年国务院办公厅转发教育部等6部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，重申了“两为主”的原则要求：即以流入地政府为主，负责农民工子女的教育工作，以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学。所以，农民工子女教育问题能不能得到解决，还要考虑到地方政府的努力程度，以及农民工是否具有当地的“市民”身份。

　　综上所述，农民工的身份一直处在“公民——农民工——市民”的相互角力与焦虑之中，农民工的公民资格是绝对的，而公民资格的一个基本原则就是平等，是基于价值上的平等和非歧视，每个人都有追求自身利益的机会和程序平等。保护个体的公民资格与权利，是国家形成的一个合法性基础和施政重点，而且对于处境不利的弱势群体，国家还应提供相应的救济，以维护全体国民公民资格的可执行能力。但是，我国却漠视公民资格权利平等的基础性价值，人为制造出公民资格上的等级差别，“国家强加的公民资格等级制度，那些拥有大城市户口的公民高居等级顶端，而那些拥有偏远农村或小城镇户口的公民则被放在等级底部。”虽然近些年来，国家一直在改变农民和农民工在公民平等权利上不足和缺陷，但是由于将这种改革的执行主体放在地方政府层面，这就使得农民工问题，尤其是农民工子女教育问题需要面对地方利益的阻碍。

　　二、“公民”还是“市民”：农民工子女教育问题中的地方利益

　　就我国目前情况而言，农民工子女教育问题被制度地定性为一个地方性问题，需要在地方政府层面加以解决。

　　之所以称为“地方利益”很重要的原因在于，这种利益一经形成就只是针对于这一区域内的行为主体产生共享现象，对于其他领域的行为主体则产生排除。也就是说，不同区域内的人们对于这种利益在享用上是不均等的，某一区域之外的行为主体如果想要获得该区域利益，只有进入该区域内活动才可能实现，但是一个区域的行为主体要进入另外一个区域，在当前的条件下要付出昂贵的代价和进入成本，也要遵守这一区域的谋利的规则。就目前而言，政府的地方利益主要表现在中央和地方之间的关系以及地方之间的关系上。

　　对于中央和地方的关系，从历史上，一直存在着集权和分权之争。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了“分级办学、分级管理”，突出了地方政府对于教育事业，尤其是义务教育的管理责任。2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。这些转变从根本上说，还是在地方政府层次上的变化，而没有改变基础教育地方政府管理为主的基本分权模式。而且对于这一转变，如果从“事权”与“财权”的角度研究，我们会发现这其中存在一个“发展的逻辑”与“发展的政治”之间的悖论：因为一方面“发展的逻辑”表明，国家建设和经济建设必须先于政治参与和物质分配，因为“分享权力和福利首先要有权力和福利可供分享”；另一方面，参与与福利已经成为后发展国家的重要政治问题，这就迫使第三世界国家对于参政和分配的要求要在国家建设和经济建设之前进行。也就是说，地方政府管理教育的责任是在地方政府没有能力的前提下就获得了中央的委托，也就是一种用“政治信任”代替“可行能力”的一种“虚”职责。尤其是在1994年国家实行分税制之后，中央财政得到了极大的增长，而地方财政收入在总财政收入中的比重则由1993年的接近80％迅速下降到1994年的45％左右。虽然分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。下面对于分税制前后县乡财政收入的构成数据可以反映出这一点：

　　可见，分税制的实施使我国县乡政府的财政真正成为了“赤字财政”，在这种财政状况下实现发展教育事业的职责也是不可能的。所以，我国教育事业在中央和地方的关系上存在着“双向推卸”的状态，一是中央通过分税制实现中央财政的控制力，但却把基础教育事业的发展委托给已经出现财政赤字的地方政府，这是一种卸责的表现，而且这种卸责是逐级向下的。二是地方政府在中央政府的转移支付无法支撑其对地方性公共产品的供给责任时，只能采取体制之外的手段进行应对。就像有学者研究得出的结论那样，“分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异”，“其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化”。面对这一财政状况，地方政府就现实地具有了“双重身份”，首先，它是区域利益的维护者和保护者，不让区域内利益向区域外流失，也不让区域外的主体来侵占区域内部人员的资源与利益，其次，它还是协调区域内各利益主体的权益分配者。因此，地方政府在利益形成的过程中都首先考虑的是对本地方经济，社会发展、人民生活水平提高的实际作用，并根据本区域内的实际情况确定利益实现的程度，而很少是从国家的角度去考虑问题。比如说，随着人口流动限制性政策的减少，越来越多的人开始拥向大城市和经济发达地区，这也给当地政府造成很大的治理压力。在2005年北京市的1538万常住人口中，具有北京市户籍的人口1180.7万人，居住半年以上的流动人口357.3万人。其中流动人口增长速度远远超出户籍人口，对于这种的状况，很多城市出于保护地方利益的需要，设定了准入条件或者限制流动人口数量，以保证区域内部市民的正常生活资源的满足。因此，有学者就提出了“在区域内实行非歧视分配、但严格控制城市人口规模”是当前最有效率的户籍制度组合，这既维护了地方政府的利益，也同时尊重了人口流动的需求。

　　因此，农民工子女的教育权实现就要面对这样的悖论，一方面由于各地方政府在优质教育资源的持有量上的不同，为让子女接受更好的教育，产生了农民工与子女一起流动的结果；另一方面，这种地方性的区域教育利益日益封闭，一些优质教育资源成为这一区域成员独享的利益，农民工子女作为“外来人”是无法实现共享的，即使得到了共享的机会，由于成本过高，也很难真正有机会去实现。这样，农民工子女教育在城市教育中被分割出去，更多地成为“在城市中的农村教育”。现在大城市中出现的“××村”现象，以及广泛开办的打工子弟学校就是一个例证，也反映出农民工身份的自我强化过程。

　　三、公民资格的回归：农民工子女教育“问题”的求解思路

　　农民工身份的建构过程本身是一种权益受损的过程，它首先忽视了农民工作为公民的平等权利，同时在实际权益分配过程中，还有受到地方利益控制下的“市民”身份的阻碍。因此，按照公民资格理论的归因，农民工子女教育“问题”的求解需要公民身份制的重新建构。

　　（一）确立公民身份的价值优先性

　　公民身份是作为社会的个体一切权利享有与义务承担的基础。从宪政意义上，包括农民工在内的每一个公民在一些最基本的社会、政治、经济方面都享有同等的国民待遇，不因民族、种族、职业、家庭住址、户籍和其他身份的差异，在宪法法律地位上有所不同，因此，重申农民工的公民资格身份，不仅是要求在法律上完成对农民工地位的平等保护，而且在对待农民工问题上要以“公民权利”为衡量标准和优先价值选择，创设条件，满足农民工子女教育中的实际需求，不能因陋就简，降低标准。

　　所以，要确立农民工子女教育的公民资格，首先要通过法律来确保公民的身份是平等的。可现实正如有学者所指出的那样，“作为一个阶层的农民和民工，受我国城乡二元结构的影响，在政治、经济和社会权利方面与城市居民有重大差别，大量的法律文件则体现、贯彻了这种二元结构，从立法上确定了这种基本阶层的差别对待，这种差别对待构成了法律上的不平等”。因此，要进行立法层面的宪政考察，对于侵犯农民工子女受教育权利的法律法规、规章制度进行清理和废止，创设一个有利于农民工子女教育实现的法律环境，真正使“公民不分民族、种族、性别、职业，财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”

　　对于当前农民工子女教育权利受损的事实，各级人民政府要积极加以解决，根据实际情况和具体要求，有针对性的提出治理方案。因为“如果我们不充分理解我们运作的制度的动力，我们将会面对我们的事业和未来失去控制的危险”。在实践中出现的个别地方取缔打工子弟学校引发的“好心办坏事”的争论就说明，保护农民工子女受教育权问题不是主观的“一关了之”，还需要系统的思考和政治智慧，要考虑到农民工切实的自身问题，比如经济条件、比如教学课程的适应问题，只有这些问题得到了综合考虑，对农民工子女教育问题上的改革举措才能得到最大程度上的认同。

　　（二）正视地方利益的存在，合理保护并加以制度激励

　　地方教育利益是客观存在的，而且将在一定时期内长期存在，这就使得我们在制度策略中首先应当肯定和尊重这种利益存在的合法性。但存在并不一定合理。对待农民工子女教育问题上，地方利益可能会根据“市民”标准将农民工的子女排除在地方公共教育资源之外，逃避必要的公共责任。因此，加强中央政府的宏观调控手段是十分必要的，应当使地方的这种谋利行为控制在一定的范围内，对于有悖于公平保护原则的地方性制度应积极加以监管。

　　另外，将农民工子女教育的管理责任放在地方政府身上，不能仅仅在集权和分权、上移和下移之间做简单的加减法，更不能忽略对于这种责任调整过程中的制度激励问题。如果我们的权力上移或者下移仅仅是责任的移动，那么我们很难想象地方会有多大的动力和热情去完成中央下派来的任务，尤其是在“出力不讨好”、“会哭的孩子有奶吃”成为一种对策文化的时候，伴随着权力移动的利益激励制度就显得尤为重要了。所以中央政府下发管理责任的同时，要把财政责任和监管责任积极地承担起来，加大纵向转移支付的力度，同时要协调流出地政府和流入地政府之间的横向转移支付的实施，使农民工子女教育不再成为流入地政府的负担，更有效地保护农民工子女的受教育权利。

　　（三）提高农民工利益表达和谈判的能力

　　农民工子女教育问题是当前农民工问题的一个侧面。有调查显示，农民工虽然有较普遍的不平感，但他们面对城市政府，基本上不表达（利益诉求）、不申诉（权益受损状况），是一个特殊的“沉默的群体”。因此，在当前情况下，农民工全体是“社会缺位”的，或者是被取代的。同时，农民工群体的缺位也使政府的公共行为成为一种“无根基”的行为，没有行动的群众基础，行政命令能够形成集体行为，却很难行成集体认同。在这样的背景下，在强势的“三农”话语下，农民工群体多是默默无闻、或者无法发声，它处在“休眠”状态。但农民工子女教育问题要真正得到解决，除了政府的努力之外，还要发挥农民工群体的作用与“声音”，使其在政府与市场之间作出平衡，并发挥其自身的张力作用。

　　所以，要使农民工群体“发声”首先就必须要形成集团，改变那种孤立的个体或者少数人聚合的分散状态。当前出现的公民工工会组织、“农民工之家”等，都是农民工组织起来表达自身的利益需求、维护自身权益的现实做法。历史也证明，农民工作为“弱势群体”不能“发声”只能使社会矛盾沉淀下来，当这种矛盾积累到一定程度，它可能会在很小的“刺激”之下爆发出来，影响社会或者政治的动荡。因此，社会要发“声”，能发“声”、发好“声”，建构一个民主协商的权利对话平台，才能化解沉积的矛盾和误解，也能更好的去理解权利和实践权利。因为这时的权利是通过共同体的全体成员的协商与同意，更能有效的加以保障人权。

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责任编辑：紫一