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　　[摘要] 目前，我国农民工子女接受学前教育仍困难重重，尤其是与优质的学前教育无缘。究其原因，我国学前教育制度存在“缺陷”及由此产生的政府角色缺位是关键。为此，国家应当积极履行立法义务，促进农民工子女接受学前教育的机会公平与实质公平。这一立法至少要解决以下核心问题：一是如何对政府责任立法。政府对公民基本权利实现的授益义务应涵盖物质、精神、服务等方方面面。从目前的客观需要来看，财政投入(特别是中央政府投入)、服务管理、公平保障是政府应承担的首要事项，必须用法律的形式予以明确；二是如何对自主权行使立法。个体权利能否实现及其实现的程度同时离不开个体的自主选择与主动追求，受教育权作为一种行政受益权同样依赖公民自主权行使的程序化。因此在农民工子女学前教育立法中，凡是关联自主权有效行使的程序设定问题，如就学机会向谁提出，就学条件由谁来提供，公民如何监督政府等，都应当有可操作的具体条文予以逐一明确。

　　[关键词]农民工子女；学前教育；立法

　　目前，农民工子女接受学前教育仍困难重重，其中尤以三方面问题最为突出：一是农民工子女难以进入“优质”的公办幼儿园。农民工子女期待进入收费低廉、办园规范的“优质”幼儿园，但这一类型幼儿园的数量却十分有限，且多为政府支持的“公办”幼儿园。“公办”幼儿园一般为本地户籍儿童或处于优势地位者服务，农民工子女基本被排斥在外。二是农民工子女家庭由于经济能力有限，难以支付目前相对价高的民办园费用。“优质”幼儿园除了政府支持的“公办”园外，还有高收费的民办幼儿园。这些民办优质幼儿园的高昂费用更是一般农民工子女家庭难以承受的。三是许多农民工子女能够接受的学前教育普遍存在各种健康安全隐患。大量的农民工子女迫于无奈，往往只能进入一些收费低廉、个体开办的劣质幼儿园，甚至是无证经营的“黑户幼儿园”，其师资水平、硬件设施和卫生状况极其令人堪忧。在当前追求教育公平的理念指导下，国家从立法层面上为农民工子女接受学前教育，特别是有一定质量保证的学前教育，提供制度保障就显得十分必要。

　　一、造成当前农民工子女接受学前教育现实困境的原因

　　造成当下农民工子女接受学前教育面临诸多困难的原因，既有制度设计上的因素，也有政府管理上的因素。在制度供给上，2001年教育部颁布的《幼儿园教育指导纲要(试行)》(以下简称《纲要》)最早开始关注农民工子女的学前教育问题。《纲要》前言部分即提出：“随着流动人口数量的增加、城镇化水平的提高和农村人口的转移，这些人群中儿童的保健、教育、保护问题亟待解决。”随后，2003年国务院转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《意见》)第二条第四款更是明确要求：“各地区要采取措施确保低收入家庭和流动人口的子女享有接受幼儿教育的机会。”一定意义上讲，这些国家政策和法规为农民工子女接受学前教育提供了法律保障。但是，“学前教育机会”是何种性质的机会，是否与户籍地儿童享有“同城待遇”，谁对这种机会的实现承担责任等一系列对农民工子女接受学前教育具有决定性影响的具体问题，至今毫无答案。可见，关于农民工子女接受学前教育，尽管已经进入国家政策关注视野，但相关内容仍然只是停留在口号宣示和指导方针层面上，并无实质性的可操作内容。严格地讲，我国针对农民工子女接受学前教育的国家立法基本处于空白状态。正是由于这样的制度缺陷，加上近年来学前教育领域日益明显的“市场化”改革，客观上促成了政府逐渐淡出学前教育领域。由于政府缺乏对学前教育市场的支配，市场导向下的优质学前教育机构便可以“理直气壮”地将处境不利儿童排除在外，而对那些误人或被迫选择进入价廉质低“黑户幼儿园”的大量儿童来说，其生命权与健康权必然处于无人问津的状态。

　　总而言之，我国学前教育中存在的制度“缺陷”与政府管理的“缺位”，是造成农民工子女接受学前教育困难极为关键的原因。过度的市场化取向，不仅引发了包括农民工子女在内的弱势儿童接受学前教育机会与条件的不公平，而且使政府放弃了对学前教育的投入与引导责任。要改变这种现状，就必须重新思考现行学前教育中的价值问题，通过制度完善与优化，促进学前教育公益性与公平性的回归，保障所有儿童均能接受良好的学前教育，为此，当前国家和各级政府都有义务积极推进学前教育方面的立法，特别要优先关注农民工子女等弱势群体接受学前教育的权利。

　　二、建设农民工子女学前教育保障制度的切入点与价值选择

　　(一)农民工子女学前教育保障制度构建的切入点

　　一般认为，在现代法治社会背景下，“法律力量”是促成各类主体权利实现最为可靠的制度保障。其中，立法在整个制度结构中对权利的作用又处于“奠基石”的地位，立法过于滞后或立法价值发生偏差，都会对公民的权利实现产生阻碍。所以，农民工子女学前教育保障制度的建设应当以“立法推进”为首要的切入点。换言之，为了让农民工子女平等接受学前教育的权利得到充分保障，国家必须积极通过立法来构建和完善农民工子女学前教育保障制度。具体而言，这是因为：其一，《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第1款规定：“每一缔约国家应尽最大能力……尤其包括用立法方法，逐渐达到对本国国民基本权利的充分实现。”同时，我国《宪法》也有45处规定了全国人大及其常委会应当制定法律，保障各类合法权益的实现。这都意味着，通过积极立法保障公民的各项权益，是国家政权机关的法定职责。其二，现代公法理论认为，儿童受教育权是一种特殊的行政受益权，在权利性质上既属于生存型的受益权，也属于发展型的受益权，具有儿童不需要承担任何义务而应由国家或政府无条件给付的特征。在给付的内容上，既可以是保障权利实现的法律程序和服务，也可以是对公民物质或经济上的资助。其中，法律与制度构建往往是政府给付的重要内容之一。其三，在现代社会，立法发挥着配置社会资源、调和社会冲突等功能。正如有的学者所言，国家之所以必须立法，原因在于：“除了国家在财政上、经济上更多地投入有赖于立法机关参与外，在利益分配和利益冲突的调和中……立法机关无疑是天然的主导者。”

　　(二)农民工子女学前教育立法的价值取向

　　通过前文分析可知，国家之所以必须履行立法义务，是因为公民权利的实现有赖于国家立法活动的积极介入。从这个意义出发，现代立法应当以权利实现为其价值追求的重心，而不能仅仅停留在“维护政权”“控制秩序”等工具主义的传统思维上。具体到农民工子女的学前教育立法，笔者以为，农民工子女作为应当得到国家平等保护的弱势群体，立法主旨在于通过制度“赠权”的方式，即“外力赋权”去改善他们过度弱势的现实处境，扩大他们的发展可能性，提升他们的学习潜质，使其能力和个性得到更充分的培养，进而获得更多的社会资源及生活手段。

　　三、农民工子女学前教育立法的核心问题及其解决建议

　　从法学角度讲，儿童受教育权是一种无条件的行政受益权，政府组织的职责明确化和公民“自主

　　权”行使的程序化，是包括受教育权在内的行政受益权得以充分实现的必备要件。因此，关于农民工子女的学前教育立法至少需要解决以下核心问题：

　　(一)如何对政府责任立法

　　所谓政府责任，在本质上就是为实现农民工子女平等接受学前教育的条件与机会，政府应履行给付义务。值得注意的是，随着社会的发展，给付的标准已经从“生存照顾”延伸到“通过授益性活动直接促成社会成员利益的公共行政活动。”即政府对公民基本权利实现的授益义务应涵盖物质、精神、服务等方方面面。由此可知，政府对学前教育的担责范围十分广泛，至少可以涉及到决定儿童受教育权实现的各类主要社会关系中。从目前的客观需要来看，财政投入、服务管理和公平保障是政府在学前教育事业中最应承担的事项，必须用法律的形式予以明确。

　　首先是政府的财政供给责任。对于农民工子女而言，当下最直接的问题就是“学前教育资源短缺和无力承受”的问题，这显然得依赖于政府加大投入来解决。接下来，值得进一步深入研究的问题是，中央与各地方政府之间所负担的财政额度比例、操作衔接如何解决?对于这一点，需要避免《义务教育法》有关“农民工子女接受义务教育”财政责任规定中存在的弊端。《义务教育法》通过“授权立法”将责任重心“下移”到省、自治区、直辖市一级地方政府，但流入地政府基于自身利益考量或者能力有限，往往缺乏提供此项公共服务的积极性，事实上使大量农民工子女平等接受义务教育的财政投入保障根本无法兑现。因此，在农民工子女接受学前教育的财政供给上，笔者建议建立中央政府主导的责任体系。从国外的成功经验来看，对弱势儿童的学前教育保障一般都是以中央财政投入为主。以美国为例，为了使贫穷家庭的幼儿做好进入小学的准备，实现“教育机会均等”，历届美国执政政府先后实施了“早期开端”计划、“同一起跑线”项目、“早期阅读优先”计划等补偿教育政策，并通过《经济机会法案》《2000年目标：美国教育法》《不让一个儿童落后法》等法案明确规定了美国联邦政府的投入责任。毋庸置疑，美国的经验值得我们好好借鉴和学习。

　　其次是政府的服务管理责任。现实表明，让所有农民工子女都进入公办幼儿园就读，并非朝夕可就。短期内，农民工子女接受学前教育仍然依赖于大量的民办廉价幼儿园。在这样的现实背景下，政府有责任为就读民办廉价幼儿园的农民工子女提供健康、安全的教学场所和教学设备以及相应的专业师资等一系列条件性保障服务，切忌将这样的办学机构置于“遗忘角落”，撒手不管，随之放任自流。为此，笔者建议在农民工子女学前教育立法中应以专章或独立条款的形式，对民办幼儿园的设置条件、政府财政资助、监督考核、接受农民工子女奖励制度等内容予以明确规定。

　　再次是政府的公平促进责任。学前教育是基础教育的重要组成部分，具有典型的公共属性特征。公共产品的所有者是社会公众，政府作为“保管者”的角色，应均衡、合理地分配每个人应得的份额，这不仅是社会公众信赖“保管者”的底线，而且也是政府作为“保管者”应当积极履行的份内之责。对农民工子女接受学前教育面临的种种权利失衡现状，政府负有绝对的、不能放弃的改善义务。为此，笔者建议在学前教育立法中应当以具体条文的形式，将针对农民工子女的公平促进与弱势补偿措施确定下来。因为事实上，农民工子女与城市户籍儿童并不是站在同一起跑线上，“落伍后”的平等对待和机会均等并不能从根本上消除他们起点不同而带来的恶性循环，很容易使人人平等地接受教育成为空谈，即以形式的机会公平掩盖实质的不公平，所以为有效保障农民工子女的学前教育公平，还必须对由种种制度性或社会性歧视造成的不平等状况给予合理补偿。对于这一点，美国《2000年目标：美国教育法》(1994)、《早期学习机会法》(2000)、《不让一个儿童落后法》(2002)、《入学准备法案》(2005)、《儿童保育法案》(2005)等都为我们提供了切实的参考。

　　(二)如何对自主权行使立法

　　从权利实现的义务分担角度讲，个体权利能否实现及其实现的程度，是离不开个体的自主选择和主动追求的。通常情况下，只有当个人竭尽全力谋求自己的幸福仍不能实现时，才有必要请求国家及社会予以援助。对此，美国学者萨托利早就严正提醒到：“如果国家变成了全能国家，那丝毫也不意味着它会是个仁慈的、施行平等的国家，相反，它不再是这种国家的可能性却非常之大……国家与个人在授益行政领域的正当分工是，个人应尽其所能努力维持自己的生存和实现自己的权利，不得仰将国家之鼻息而无所作为”。可见，接受学前教育作为一种典型的行政受益权，其能否实现及其实现的程度如何，除了需要国家的积极作为外，同时也离不开个人自主的积极追求。换句话说，农民工子女群体只有广泛而充分地行使自己的权利，例如平等就学机会与平等条件给付申请权、针对行政机关不作为或违法行政的行政复议与司法裁判救济权等，才能根本性地解决他们的学前教育问题。与此同时，还必须注意的问题是，西方“行政过程理论”认为，给付行政行为一般被认为是行政主体、相对人、相关人及其他反射性利益代表互动作用的结果，因而应当承认并依法确认各方在行政行为中的身份、地位、权利、义务、可做出的行为等，特别是各方在时间和空间上的存在形式、运作过程以及完成行政行为所必须的阶段性行为，都需要借助一套完善的程序制度来保障实现。如果没有这样的程序规范和督促，往往会因为国家利益、行政成本、国民收入等的付出而加大行政给付启动的难度。所以，广泛赋予相对人程序上的权利，强化相对人程序发动权，并借此提升相对人的法律地位，充分发挥相对人作为监督行政主体的作用，是目前行政程序立法的重要价值取向。基于以上认识，笔者建议，在农民工子女学前教育立法过程中，诸如就学机会向谁提出，就学条件由谁来提供，公民如何监督政府等凡是关联自主权有效行使的程序设定问题，都应当有可操作的具体条文予以逐一明确。

责任编辑：紫一