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　　内容提要：本文采用政策文本分析法，对我国1980-2008年之间的关于儿童早期发展的家庭政策进行梳理，总结了相关政策的发展特点、内容构成及形成原因。研究发现，20世纪90年代后，相关政策发展较快，基本形成了涵盖综合性政策、专项政策和单项政策，覆盖儿童早期健康、教育、法律保护和环境的政策体系，并逐渐从“责任取向”转向“权利取向”。但由于我国长期以来“家庭化”的养育责任分配、尚不发达的社会经济状况等因素，使现有相关政策的构成依然以“家庭支持”为主，对家庭的支持还非常有限。

　　关键词：儿童早期发展 家庭政策 家庭支持 支持家庭

　　作者简介：徐浙宁，上海社会科学院青少年研究所

　　儿童早期发展是成年期基本素质形成的最初阶段，其影响深远。美国国家儿童早期发展委员会在其报告《儿童早期发展科学》(The Science of Early Childhood Development)中指出：成年期成就的最重要的基础是儿童认知技能、良好的情感、社会能力的早期发展以及体格和心理的健康(朱宗涵，2008：1-8)。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”目标，并把“重视学前教育”作为“优先发展教育，建设人力资源强国”的重要举措之一，进一步明确了儿童早期发展对国家、民族的深远意义。家庭政策的研究与制定，直接关系到家庭功能的实现，决定着儿童早期能否得到重视和关注，能否实现公平、健康和有效的发展，直接关系到国家和民族未来的实力与安全。而且，随着我国的社会变迁，社会压力加剧，家庭结构与家庭功能发生变化(王跃生，2006：118-136；刘宝驹，2000：31-37；徐安琪，2001：151-154)，家庭的社会风险增加，留守儿童、隔代教养、儿童贫困、单亲养育、孤残儿童等社会问题突出，儿童早期的家庭生活和发展面临挑战，亟待强有力的家庭政策给予家庭及儿童切实的保障和保护。

　　一、发展特点：三个时代的纵向比较

　　本文所研究的“家庭政策”主要指为实现扮演家庭中某一角色的个人目标和以家庭为单位的整体目标而设计的各种法律、规章制度、福利和方案(梁祖彬，2004)。目前，我国尚没有独立成文的、专门针对“儿童早期发展”的家庭政策，只有包含在“其他政策文本中的相关政策”，故本文以1980-2008年之间的相关法律法规、国务院或部门颁发的文件以及国际性文件约65个为分析对象②③。其中，明确适用于“儿童早期”(包括“婴儿”、“幼儿”、“婴幼儿”或“6岁以下”等不同提法)的有36个，约占55.4％；另有29个虽然没有明确指出适用于儿童早期，但因为适用于“儿童”或“未成年人”，所以也予以包括。采用的方法为政策文本分析，即仅对相关法律法规、规章制度、福利和方案的文本内容做出分析，而不涉及其执行或落实情况。

　　(一)量化趋势

　　就相关政策文本的数量而言，随着时代发展，相关政策文本呈倍数增加，20世纪90年代后增长尤甚。1980-1989年仅3个，约占相关政策文本总量的4.6％；1990-1999年有16个，约占24.6％；2000-2008年有46个，约占70.8％。也就是说，20世纪90年代颁布的相关政策文本约是20世纪80年代的5倍，新千年颁布的约是20世纪90年代的3倍(见图1)。

　　

　　图1我国现有关于儿童早期发展的家庭政策：1980-2008

　　(二)类型分布

　　从类型分布看，我国相关政策具有从“一般”到“具体”、从“综合性”到“专门性”的特征，政策的可操作性增强，对儿童早期发展的支持更加实际。按照政策的作用范围来看，可将相关政策分为三类：(1)综合性政策、指涵盖面广、作用范围宽泛、涉及多种权益问题的法律法规、纲要、国际性文件等。诸如：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《儿童权利公约》等。(2)专项政策，指针对某一领域问题或权益而制定的法律法规、指导意见、计划或决定等。诸如：《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》等。(3)单项政策，指针对某一具体问题而制定的、可操作性的管理办法、技术规范、实施条例等。

　　

　　随着时代发展，综合性政策、专项政策和单项政策的数量都在增长(见表1)。但从不同年代之间的比较来看，综合性政策逐渐减少，而专项政策和单项政策逐渐增加，尤其是单项政策主要出现在20世纪90年代后，且增幅明显(见图2)。以关于“儿童早期健康”的政策为例，在20世纪80年代，基本上没有特定的政策，只有诸如“父母对子女有抚养教育的义务”、“禁止溺婴、弃婴和其他残害婴儿的行为”等法律条款；到了20世纪90年代，先是有了《儿童权利公约》和《九十年代中国儿童发展规划纲要(1992-2000年)》等综合性政策，其中明确包含了儿童早期健康的内容和监测指标，然后出台了《中华人民共和国母婴保健法》(1994年)这一专项政策，紧接着推出了《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》(1994年)和《母婴保健医学技术鉴定管理办法》(1995年)等单项政策；2000年以后，随着《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》等综合性政策的出台，相继推出了一系列专项和单项政策(见图3)。这表明我国的相关家庭政策越来越具体、可操作，对儿童早期的支持越来越实际可行。

　　

　　图2我国相关家庭政策的类型分布：1980-2008(％)

　　

　　图3关于“儿童早期健康”的相关政策：1980-2008

　　(三)权益保障范围

　　从对儿童早期的权益保障来看，我国相关家庭政策的功能范围越来越广，目前覆盖了“健康”、“教育”、“法律保护”和“环境”等四个领域。除去《儿童权利公约》、《中国儿童发展纲要》等6个综合性权益保障政策外，根据《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》，儿童早期权益保障涉及“健康”、“教育”、“法律保护”和“环境”四大领域。20世纪80年代，主要是包含在宪法、民法通则和婚姻法中的某些“法律保护”方面的条款；20世纪90年代后，各领域政策都快速增长，尤其是“健康”政策；2000年以后，“环境”政策增加较多(见表2)。

　　

　　目前，我国相关家庭政策基本全覆盖，四个领域所占的比例依次为：健康52.5％、教育13.6％、法律保护16.9％和环境16.9％。其中，涉及儿童早期“健康”的比重最大，尤其是明确适用于“儿童早期”的36个政策中，高达78.8％的属于“健康”领域；而且，越是适用于年龄小的儿童，“健康”领域的政策比例越高，比如：适用于0-1岁儿童的高达88.0％。

　　(四)政策取向

　　从相关政策的制定取向看，随着时代发展，“权利取向”的“支持家庭”政策逐渐增加，“责任取向”的“家庭支持”政策相对减少。综合文献，目前的家庭政策取向，主要有两类，即“责任取向”与“权利取向”。前者主要视家庭为儿童早期发展的“责任主体”，是政策的执行者，强调家庭对儿童早期发展的支持责任与义务，政策的关系主体是“家庭内部”的家庭成员(比如父母与子女)，相关政策主要是“政府为保障儿童的基本权利，而制定或规定父母或其他监护人的具体责任与义务的政策”，简称“家庭支持”政策。而后者则更多看到家庭在支持儿童早期发展中的困难与需求，强调政策对家庭的支持作用，认为虽然家庭对儿童早期发展负有不可推卸的责任，但家庭本身也需要支持，“家庭”在相关政策中是“权利主体”，是政策的受益者，政策的关系主体是“家庭”与家庭外部相关机构，比如：社区、托幼机构或妇幼保健机构等，相关政策主要是“政府为保障家庭功能而制定的帮助父母或其他监护人可以最大程度上照顾其子女或未成年人的政策”，简称“支持家庭”政策。

　　

　　我国相关家庭政策具有从“责任取向”转向“权利取向”的特征：在20世纪80年代，相关政策基本属于“责任取向”，主要散布于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国婚姻法》等法律文本中，强调家庭对儿童早期发展的责任与义务。诸如“父母对子女有抚养教育的义务”、“父母有保护和教育未成年子女的权利和义务”等条款。20世纪90年代后，随着我国签署《儿童权利公约》和颁布《九十年代中国儿童发展规划纲要》，“权利取向”的政策文本显著增加，与“责任取向”的政策文本在数量上相当，各占到当时相关文本的31.3％，另有37.5％的属于“混合取向”，即同时包含了两种取向，既规定了家庭对儿童早期发展的责任，又制定了支持家庭实现责任的政策。2000年以后，出台的相关政策文本基本上是“权利取向”或“混合取向”(见表3)。这表明我国的相关家庭政策越来越重视“家庭”的“权利主体”地位，越来越倾向于认同从支持家庭到支持儿童早期发展的家庭政策理念。

　　二、内容分析：从“家庭支持”到“支持家庭”？

　　尽管我国从20世纪90年代开始，相关政策越来越多地体现“权利取向”，包含“支持家庭”政策的文本数量明显增加。如表3所示，就本文所分析的65个政策文本中，“支持家庭”政策的文本有25个，占到38.5％，显著多于“家庭支持”政策的文本。这是否意味着我国的相关家庭政策已经从“家庭支持”转为“支持家庭”了呢？这还需要从政策文本的内容上做具体分析，对“支持家庭”政策的构成进一步分析，看是否达到了相关的标准与效力。

　　(一)“支持家庭”政策的内涵与构成

　　自20世纪80年代以来，尤其是进入20世纪90年代后，西方福利国家的社会政策越来越转向对家庭和儿童成长需要的关注，而以预防和早期干预为目标的家庭服务更是受到政府的重视。为使儿童能够在家庭中得到恰当的照顾，政府普遍制定由各种法律、收入保障和社会服务构成的“支持家庭”政策。概括而言，相关政策通常包含三个部分(Kamerman 1999：31-48；Zimmerman，1992，转引自张秀兰、徐月宾，2003：84-96)。

　　其一，经济支持，即家庭津贴或给付体系(family benefits system)，涵盖多种与子女有关的所得转移政策(income transfer policies)，诸如：(1)家庭薪资报酬不足以维持生计的现金给付，如家庭津贴、子女津贴、租税给付、房屋津贴等；(2)子女相关风险丧失所得而需要补充的给付，如子女抚养费、单亲母亲特定给付；(3)分娩或怀孕期间所减少的薪资，诸如生育津贴或亲职给付；(4)特定亲职责任给付，如育儿及特定亲职给付(child-rearing and special parenting benefits)。

　　其二，亲职福利，即与亲职角色相关的工作福利制度，主要包括：(1)亲职时间(time fot parenting)，即让双亲在子女需要时，能有时间照顾子女，比如：产假、哺乳假、育婴假；(2)亲职保护，即给予双亲实现亲职角色的特殊工作保护，比如：孕期工作保护等。

　　其三，对子女或家庭的配套服务(child and family services)，诸如：(1)托育服务，即设立托幼机构，为家庭提供照料、托管婴幼儿的服务。(2)保健服务，即设立相关保健机构，为家庭提供必要的母婴保健服务，诸如：婚检、孕产期保健、计划免疫等。(3)社区服务，即以社区为平台，对家庭提供早期保育、教育、健康等综合服务。

　　(二)我国相关“支持家庭”政策的具体分析

　　1.构成分布：“支持家庭”政策的组成及其比重

　　对“权利取向”和“混合取向”的57个包含“支持家庭”政策的文本做内容分析，结果如下(见表4)。

　　

　　(1)26个文本中的相关政策属于“政策支持”，即对家庭的支持停留在文本指导层面，只是一种“支持精神”，缺乏具体的实施细则和操作办法。从严格意义上来说，这些还不是真正“支持家庭”政策。比如，《儿童权利公约》中第二十七条第三款规定“缔约国按照本国条件并在其能力范围内，采取适当措施帮助父母或其他负责照顾儿童的人实现此项权利④，并在需要时提供物质援助和资助方案，特别是在营养、衣着和住房方面”。该规定明显体现了“权利取向”，对缔约国政府制定相关“支持家庭”政策提出了要求，但其本身还不能算做真正的“支持家庭”政策。

　　(2)31个文本中的相关政策符合前文“支持家庭”政策的界定，包含“经济支持”、“亲职福利”和“配套服务”的文本数量分别为10个、5个和16个。其中，“配套服务”所占的比重最大，约51.6％(见图4)。

　　

　　图4我国现有相关“支持家庭”政策的构成(％)

　　2.主要内容：政策条款的集中指向

　　(1)“经济支持”的政策主要集中在三个方面：其一，与生育有关的津贴或免费服务政策，比如：《企业职工生育保险试行办法》(1994年)、《关于进一步加强生育保险工作的指导意见》(2004年)、《关于生育津贴和生育医疗费有关个人所得税政策的通知》(2008年)等文本中的有关规定；其二，与儿童保健有关的免费政策，比如：《关于将乙肝疫苗纳入儿童计划免疫的通知》(2001年)等文本中的有关规定；其三，适用于某些处境不利家庭的给付政策，比如：《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》(1996年)、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(2003年)、《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》(2004年)、《儿童艾滋病抗病毒治疗工作实施细则(试行)》(2006年)等文本中的有关规定。

　　(2)“亲职福利”的政策主要集中在产假、哺乳假和孕期特殊工作保护上，比如：《女职工禁忌劳动范围的规定》(1990年)、《中华人民共和国劳动法》(1994年)、《禁止使用童工规定》(2002年)、《最低工资规定》(2003年)和《中华人民共和国就业促进法》(2008年)等文本中的有关规定。

　　(3)“配套服务”的政策大多集中在医疗保健服务上(约68.8％)，比如：《中华人民共和国母婴保健法实施办法》(2001年)、《产前诊断技术管理办法》(2002年)、《妇幼保健机构管理办法》(2006年)等文本中的相关规定；其次是托幼机构服务(约18.8％)，比如：《幼儿园管理条例》(1990年)、《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》(1994年)、《中小学幼儿园安全管理办法》(2006年)等文本中的相关规定；包含社区服务政策的仅1个(约6.3％)——《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(2006年)，还是与医疗卫生有关的。

　　3.局限与不足：与西方福利国家“支持家庭”政策的比较

　　(1)我国现有相关“支持家庭”政策对家庭的支持范围非常有限。首先，从“经济支持”政策来看，除生育津贴、免费接种、部分医疗补贴外，我国0-6岁儿童发展所必需的衣、食、住、行、教育、娱乐、医疗等费用基本上全部由家庭承担。即使对于某些处境不利家庭有一定经济支持，但多限于贫困补助或重大疾病补助，基本属于“以补救为主”的救助型政策。而西方福利国家的“经济支持”政策强调“以预防为主”，基本涵盖了多种与子女有关的所得转移政策。目前，全世界已有80多个国家实施家庭(儿童)津贴，其中很多国家还为单亲家庭、家庭第一个孩子等设立了特定津贴。

　　其次，从“亲职福利”政策来看，除了适龄女性孕产期中的相关支持政策外，其他诸如儿童计划免疫、疾病护理、托幼接送或亲子游戏等亲职角色所必需的时间，则难以得到保证；而且相关政策仅适用于女性，针对父亲的工作支持基本没有。虽然上海、北京、广东、南京、山东等很多省、市近年来相继在本地“人口与计划生育规定”中给予了男性一定时间的产期护理假，但在国家层面上尚无相应政策。这样的工作福利显然不能满足0-6岁不同年龄儿童家庭的亲职需要，尤其是“剥夺”或“削弱”了在职父亲与儿童早期的天然联系。在这样的政策框架下，工作与亲职角色之间的冲突还很难调节，隔代养育、留守儿童等问题突出也在情理之中。而工作与家庭并重的北欧国家，在产假和育婴假上相当慷慨，而且也是最先推行该制度的国家。比如，瑞典的产假为102天，给付80％薪资，而且早在1974年就最先实施了育婴假，长达263天，期间给付80％薪资；芬兰的产假为18周，给付薪资比率70％，并在1980年推行育婴假，长达26周，甚至到子女3岁；挪威的产假长达42-52周，期间给付薪资比率80-100％。特别值得注意的是，这些国家的育婴假可以由父亲或母亲、或双亲共享。

　　最后，从“配套服务”政策来看，我国有关“社区服务”的政策最少，缺乏以社区为依托的促进儿童早期发展的专项家庭政策。这一状况不仅增加了政策的宣传与知情难度，一般家庭很难全面了解和理解相关政策，更难以有效给予利用，使政策多停留在文本层面，无法为家庭和早期儿童服务。而且，给支持家庭的行动带来资源整合难度。托幼机构、妇幼保健机构、儿童福利机构、社区(街道)等服务于家庭和儿童的基层机构或组织，基本只能了解与自己明确有关的政策，做与自己明确有关的事，而难以在政策引导下建立跨部门机制，难以实现IECD⑤所提倡的“以社区为依托、家庭为基础、儿童为中心”的儿童早期综合服务模式，早期儿童的家庭很难在社区平台上获得集保育、教育为一体的综合服务。而自20世纪60年代以来，美国、英国、加拿大等国家都先后制定了有关的专项政策，体现了以下三个共同特征：其一，以确保所有儿童获得尽可能好的开端，协助父母履行养育责任为总体目标。其二，向处境不利的儿童及其家庭给予资源倾斜。比如，英国的Sure Start(确保开端计划)，资源优先向20％处境最不利的地区倾斜，在最需要帮助的地方设立儿童中心，在最欠发达地区提供早期保育、教育、健康和家庭支持服务，使那些处境最不利的家庭和儿童得到支持(王峥、朱家雄，2005：12-13)。其三，以社区为依托，建立跨部门支持机制。这样的家庭政策，产生了非常积极的效果。比如，美国自1965年实施“开端计划”(Head Start)至2006年，已经有240万名儿童参加。不仅促进了教育机会均等，改善了处境不利儿童的学前教育，而且促进了少数民族多元文化和语言的发展，促进了贫困家庭的经济独立和社会稳定(姚艳杰、许明，2008：55-59)。还比如英国的“确保开端计划”(Sure Start)，自项目1999年实施到2004年3月，已经帮助到40万处境不利的4岁以下儿童(朱梅花、傅淳，2008：42-50)。再比如，英国的确保开端计划，将教育、医疗及其他社会服务部门整合一体，凡是有新生儿童的家庭，工作人员会在孩子出生后的三个月内定期进行家访，对每个孩子及其家庭的需求进行评估，然后向父母提出相关的建议。研究证明，如果能够在孩子出生前后开始为家庭提供服务并持续几个月或几年，不仅可以有效地减少虐待儿童现象的发生，还能帮助家庭形成积极健康的抚育孩子的行为。

　　(2)我国现有相关“支持家庭”政策的适用家庭有限，难以满足不同类型家庭的发展需要。首先，覆盖所有家庭的“普惠式”政策少，尤其是“经济支持”。根据前面的分析，适用于所有家庭的主要集中在“计划免疫”或“配套服务”方面；其他的相关政策基本都有适用限制，比如：“生育津贴”的适用对象是“城镇企业职工”家庭，而且前提是所在单位“按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金”。其次，适用于特殊需要家庭的“特定式”政策的覆盖面窄，基本限于“贫困”或“艾滋病”家庭，而像单亲、隔代、其他重大疾病(如白血病)儿童的家庭却难以得到政策支持。

　　相比之下，西方福利国家的“支持家庭”政策的适用家庭就宽泛得多。他们相信任何家庭都是有需要的家庭，所以政策适用对象不只是有问题的家庭，更要惠及所有家庭；不仅提供特殊需要家庭应急或修补性的帮助，更重视对一般家庭的预防和支持性帮助。比如在英国，双职工家庭的父母每周工作时间超过16小时即可享受税收优惠政策(working families tax credit)；贫困家庭和享受福利的单亲家庭享受经济帮助和就业培训；另外，还有“全国家庭及亲职中心”(National Family and Parenting Institute)，为所有家庭提供辅导和支持性服务。而素有“儿童天堂”之称的瑞典，更是为国民提供了“从摇篮到坟墓”的全面保障。就适用于早期儿童家庭的政策看，既有针对所有家庭的“经济支持”(比如：产前产后保健及分娩免费、产前180-270天的生育津贴、产假补贴、儿童津贴、父母津贴、免费医疗等)、“亲职福利”(比如：长达16个月的产假和育婴假、每年60-120天的育儿假、工时缩减等)及“配套服务”(比如：各地都有负责孕产妇的母亲保健中心、接收6个月至6岁儿童的不同形式的托儿所等)；同时，还有适用于特殊需要家庭的特殊政策，比如：对多子女给付儿童附加补贴和额外父母津贴、对多子女或低收入家庭给予住房补贴和减免托育费用、对丧亲家庭给予儿童抚养金或寡妇补贴、对残疾儿童家庭给予类似提前退休金的健康照料假及照料金等等(何玲，2009：5-9)。可以说，西方福利国家的“支持家庭”政策基本呈现“金字塔”结构，融合了适用于所有家庭的“普惠式”政策，适用于单亲、低收入、有残疾或重病儿童、学习困难儿童、心理行为异常儿童等特殊需要家庭的“特定式”政策以及适用于家庭暴力、遗弃或因战争、自然灾害陷入困境的高危、高风险家庭的“保护式”政策(见图5)。

　　

　　图5西方福利国家“支持家庭”政策的金字塔结构

　　(3)我国现有相关政策主要适用于0-1岁婴儿家庭，难以系统全面地支持不同生命历程的家庭发展。在36个明确适用于“儿童早期”的政策文本中，有25个(69.4％)针对0-1岁儿童家庭，仅4个(11.1％)针对1岁以上家庭，另有7个(19.4％)涵盖0-6岁儿童家庭。进一步分析其中的21个“实际支持”政策文本，发现有15个(71.4％)是针对0-1岁儿童的，涉及“经济支持”、“亲职福利”和“配套服务”等三个方面，具体诸如：生育保险、孕产假期、妇幼保健操作规范；而明确适用于1岁以上儿童家庭的仅包含在3个文件中，均属于托幼服务(见表5)。

　　

　　事实上，处在不同生命历程的家庭会有不同的压力与需求，比如，准备结婚的“家庭”，会面临购房、婚姻准备等压力，在经济、心理方面需求强烈；已婚未育家庭，可能面临与生育相关的生理、心理、经济压力，需要相应的辅导与支持；0-1岁儿童家庭，会面临孕产期风险、育婴压力及其与工作的冲突，对母婴保健服务、育婴指导及亲职时间等有现实需求；1岁以上儿童家庭，除了延续1岁前的育儿压力、家庭与工作之间的矛盾外，还将面临孩子的托幼问题，对经济支持、亲职福利和配套服务的需求会更丰富、更多元(见表6)。

　　

　　但我国现有的相关政策，对于1岁以上儿童家庭的支持非常少，如果没有政策规定的若干处境不利状况，基本享受不到经济支持或利于亲职角色的工作支持。显然，这样的政策对于1-3岁儿童的家庭尤为“苛刻”，因为这些家庭一来得不到任何育儿津贴，二来没有保障亲职角色的工作制度，三来由于孩子年龄尚幼还不能进入托幼机构，他们该如何面对工作与家庭的双重压力呢？近期，由全国妇联妇女研究中心和社科文献出版社联合发布了2009年《妇女绿皮书》，其中公布了一项在北京、上海两地进行的托幼服务现状调查：3岁以下幼儿的托幼服务萎缩，原来由政府、单位和街道等举办的托儿所已基本销声匿迹，尽管有少量私立托幼机构招收3岁以下的孩子，但主要是以智力开发、早期教育为目的，并不是为缓解家长就业压力而提供的托幼服务。大多数政府、单位及街道开办的声称招收3岁以下婴幼儿的托幼园所也只招收2岁半及以上的幼儿入园。这一现状难以满足父母的“托儿”需求，客观上常常造成母亲被迫延长产假，中断职业生涯，增加生育的机会成本。调查显示，在北京和上海接受调查的家长中，分别有55.3％和69.8％的人认为3岁以下的幼儿适宜入托，分别有24.8％和23.9％的人曾有过找不到托儿所的经历。另外，北京、上海分别有九成以上家长认为“有必要发展”托儿所⑥。当然，对于3-6岁儿童的家庭而言，可以借助托幼服务来照料孩子，但由于费用、托幼机构数量等原因，事实上也只有一部分、甚至是一小部分家庭能利用。资料显示，我国2005年的学前3年毛入园率仅41.00％，农村学前1年入园率仅为72.70％⑦。

　　相对而言，西方福利国家的“支持家庭”政策所涵盖的家庭历程就完整许多。以德国为例，在女性孕产期，由《怀孕职业妇女保护法》专门规定了相应的权利，诸如：“女性职员在怀孕及产后4个月内不得被解雇”、“产前6周孕妇有权拒绝工作”、“产后8周不得被要求工作”等，同时对没有工作收入的孕产妇提供“育儿金”补贴；对于0-3岁儿童家庭，《联邦育儿金法》中规定了“父母中的任一方或父母双方可以在孩子出生的3年内从事每周不超过30小时的兼职工作”，并配有“抚育补贴费”、“父母补助金”、“针对抚育子女的税收减免”、“多子女奖金”等经济支持政策，以及设立了“福利住房”、“托育服务”等政策，为该阶段的家庭发展提供了非常多的实际支持；对于3-6岁儿童家庭，依然有“针对抚育子女的税收减免”、“多子女奖金”、“福利住房”、“托育服务”等支持政策(张雨露，2007：37-42)。

　　(三)基本结论

　　综上所述，尽管我国从20世纪90年代后，相关家庭政策的制定越来越倾向“权利取向”，政府基于对家庭的支持，出台了一系列涉及“经济支持”、“亲职福利”和“配套服务”的家庭政策；但由于所覆盖的家庭还很有限，还难以对不同发展阶段的家庭给予支持，与儿童早期发展有关的生育、照料、保育、教育、医疗等责任基本或绝大多数由家庭承担。因此，就我国现有促进儿童早期发展的家庭政策而言，其主体构成依然是“家庭支持”政策，与西方福利国家的“支持家庭”政策还有相当大的差距。

　　三、形成原因：以“家庭支持”为主体的相关政策构成与发展

　　任何的政策，总是嵌入在一定的社会背景中的，其形成和发展离不开具体的国情与社会发展。根据前文分析，自20世纪80年代以来，我国相关的家庭政策有了很大发展，但主体依然是“家庭支持”，在“经济支持”、“亲职福利”和“配套服务”等政策方面还有很多需要完善的地方。这一现状与我国的“家庭化”儿童观、社会经济发展状况及国际社会的影响紧密相关。

　　(一)“家庭化”的儿童观对早期养育责任分配的影响

　　就相关家庭政策的制定而言，其根本思想在于政府如何看待早期儿童的养育责任。如果政府认为这一责任或主要责任应归于自己，那么就会在政策上倾向于“支持家庭”，尽管家庭依然对儿童担负监护责任，但最大的“监护人”是政府和国家，政府(或国家)与家庭之间犹如“雇佣”关系，家庭代替国家实施监护行为，而国家给予家庭在经济、亲职福利及服务等方面的诸多支持。反之，如果政府认为这一责任或主要责任在家庭，那么其制定的政策就会更倾向于“家庭支持”，即规定家庭作为早期儿童的监护人，政府的角色更类似“判官”或“裁判员”，主要起到平衡父母与早期儿童权利和义务的作用。

　　我国长期受儒家传统思想的影响，在儿童观上倾向于“家庭化”，即偏重于儿童的“家庭身份”，更多视儿童为“家庭私有”。尽管20世纪后随着西方民主思想的发展与传播，尤其是《儿童权利公约》的颁布，儿童观在世界范围里发生了变化，儿童的“社会身份”被重视，“儿童是社会公民”的理念越来越被认同，但我国“家庭化”的儿童观依然有着广泛影响。比如，“打孩子”是非常典型的外化表现。如果有人干涉，父母多半会有“我打‘我的’孩子，与你何干”的感受或反应。即使程度达到“虐待罪”，我国刑法也限于“告诉的才处理”，依然属于“自诉”案件；在量刑上也轻于非家庭成员之间的“故意伤害罪”⑨。这一状况，直接影响到儿童养育责任的分配。不论是家庭还是政府，都会很自然地认同家庭应当对儿童担负主要的养育责任，特别是对于处在生命开端的早期儿童，其与家庭的依附关系更决定了他们的“家庭化”特征。事实上，任何政策的制定，都是以解决问题为首要目的，而问题来源于两个方面：其一，自下而上的需求，即社会呼声；其二，自上而下的要求，即国家意志。在我国，“家庭化”的儿童观很大程度上掩盖或弱化了早期儿童家庭对相关政策的需求。比如，就托育服务而言，尽管全国妇联的调查显示，北京、上海家庭对于3岁以下入托的需求强烈，但另一方面由于我国传统的“大家庭”文化、我国独生子女政策的推行，家庭对早期儿童的照料和发展关注加倍，对孩子入托的健康与安全问题顾虑重重，居家照料成为最普遍的方式，这无形使很多社区、单位办的托儿所名存实亡，最后关门停办。而这反过来导致了这样一个结果：从表面上看，3岁以下家庭对托幼机构的需求不强烈。也就是说，“家庭化”的儿童观使早期儿童家庭在社会支持有限的情况下，自然、自觉地选择了“家庭化”养育，弱化了对政府的诉求，以至于这一方面的问题显得并不突出，从而减少或丧失了制定相关政策的社会基础。另外，我国的社会福利资源相对有限，社会政策向来强调减轻企业(国家)的社会负担、增加家庭和个人责任，而由于“家庭化”儿童观的存在，相关政策的制定与推行都比较顺利。因此，不论“自下而上”还是“自上而下”，我国现阶段的相关政策以“家庭支持”为主体都合情合理。相比之下，在公民社会发育较早的西方国家，子女更多地被视为新一代的公民，而不是家庭的传宗接代者或私有财产的继承人。这一“社会化”的儿童观，使家庭和国家都认为政府和社会有责任为家庭提供支持。一方面，家庭会有意识地反映需求、凸显问题、争取支持；另一方面，政府非常明确家庭政策的目的就是要分担家庭抚育子女的责任。所以，西方福利国家的家庭政策更多体现了“支持家庭”。特别是以芬兰、瑞典、丹麦、挪威为代表的社会民主主义福利国家，其家庭福利指标非常高，早期儿童的养育责任基本上由国家承担。

　　(二)社会经济发展对相关政策的促进与制约

　　很明显，家庭政策的制定与社会经济发展紧密相关。“经济支持”、“亲职福利”、“配套服务”等各方面政策都有赖于社会经济发展。只有国家在聚集了大量的经济财富、有足够的经济实力的时候，才能够制定、完善和提高相关政策。自20世纪80年代以来，我国经济快速发展。1979-2004年我国GDP平均每年递增9.6％，人均GDP平均每年递增8.3％，尤其是进入2000年后，GDP总量从原来的世界第十一位提高到第六位，2003年我国人均GDP首次突破1000美元。1995年我国已实现GDP总量比1980年翻两番，比预定到2000年的目标提早了5年；1997年已实现人均GDP比1980年翻两番⑩。这些为我国相关的生育津贴、计划免疫、困难家庭补助、廉租房等等“支持家庭”政策的制定奠定了必要的经济基础。

　　但另一方面，我国社会正处于“从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型；从农业社会向工业社会转型；从乡村社会向城镇社会转型；从封闭半封闭社会向开放社会转型；从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型；从伦理社会向法理社会转型”的特殊时期(李培林，2005：2)，市场竞争和社会分化加剧，多元价值观相互碰撞，城乡差距拉大，家庭压力和家庭冲突普遍，儿童早期的家庭生活面临很多挑战，“家庭问题”、“问题家庭”、“儿童问题”、“问题儿童”大量产生(徐安琪、张亮，2008：112-119；刘继同，2007：9-13)，亟待一系列的相关政策予以支持。但我国尚处于社会主义初级阶段，人均GDP水平仍然很低，世界排名仍在100位之后，远远落后于西方福利国家，而且尚有1亿多人口生活困难。因此，我国政府只能优先制定最极需的保障性政策。就早期儿童发展而言，“生存权”的保障理所当然是第一位的。所以，如前所述，我国现有相关政策涉及儿童早期“健康”的比重最大，尤其是0-1岁儿童的“生命健康权”的保障方面，诸如：孕产妇的保健、生育津贴、产假、哺乳假、儿童计划免疫等等一系列“普惠式”政策，以及适用于陷入贫困、孤残、艾滋病等极端不利处境家庭的“特定式”政策。

　　(三)国际公约对相关政策的推动与贡献

　　我国是联合国、世贸组织、世界卫生组织等国际组织的成员，因此，国际公约，国际组织的政策建议，对我国国内的政策有着重要影响。就我国促进早期儿童发展的家庭政策而言，与我国政府在20世纪90年代相继签署的联合国《儿童权利公约》和《儿童生存、保护和发展世界宣言》有密切关系。在《儿童权利公约》中，将儿童的权利由目的上的宣示变为有约束力的立法条文，是一项国际性的对儿童权益保障最直白、最重要的法律规范，它提出了对儿童照顾的国家责任与家庭的亲职责任，父母对儿童虽然有抚养权，但当父母无能力抚养或儿童权益遭受损害时，国家就有权行使干预或提供必要的支持。这一国际公约要求缔约国必须根据本国国情制定相应的支持性政策及实施细则。我国政府于1990年8月29日正式签署了联合国《儿童权利公约》，1992年3月2日全国人民代表大会批准该公约，公约于1992年4月1日正式对我国生效。之后，国务院先后制定了《九十年代中国儿童发展规划纲要(1992-2000年)》、《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》，将国家保护与关爱儿童的意志上升为国家政策与发展规划(刘继同，2002：38-43)。其中“儿童早期发展”又是《纲要》中的侧重点，就“儿童健康”指标看，70％左右针对‘婴幼儿”(徐浙宁，2008：52-57)。这些直接影响了随后制定的一系列相关政策文本，诸如：《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等。

　　另外，我国对相关政策的重视，与近20年有关儿童早期发展的研究不可分割。特别是研究一致证实，家庭对儿童的生存质量和发展机遇都具有决定意义，尤其与儿童早期发展更有着不可分割的联系。良好的早期家庭环境，特别是父母的角色，不仅有助于儿童的身心健康(张晓等，2008：571-582；吕勤等，2003：130-132)、学业表现(赵琳，2003：15-18)、能力培养(谷传华等，2003：17-22；张华等，2005：55-61)以及未来的发展(侯志瑾，2004：90-95)，还会减少儿童出现各种不良行为和心理病理的几率。这些研究为政策制定提供了科学参考，对我国相关家庭政策的发展提供了有力的支持(张秀兰、徐月宾，2003：84-96)。

　　总之，自20世纪80年代以来，随着我国社会经济的快速发展、世界儿童观的转变以及国际公约的影响，我国关于儿童早期的家庭政策在数量、类型、权益保障、政策取向等方面都有显著发展，基本形成了涵盖综合性政策、专项政策和单项政策，覆盖儿童早期健康、教育、法律保护和环境的政策体系，越来越体现出政策的“权利取向”。这些都极大地促进了我国儿童早期在卫生保健、保育和教育等方面的进步，儿童早期的生存、保护和发展状况得到很大改善(顾秀莲，2008：4)。但由于我国长期以来“家庭化”的养育责任分配、尚不发达的社会经济状况等，使我国现有相关政策依然以“家庭支持”为主体，对家庭的支持还很有限，对于由于社会转型而出现的各种特殊需要家庭难以兼顾，还很难起到预防、补救和发展家庭功能的多重作用。然而，家庭政策理应切实考虑如何帮助父母平衡家庭与社会角色，如何在家庭生命周期的不同阶段兼顾子女照顾与社会责任。它不应只是一种“工具”，只是为了达到政府其他政策的目标、实现国家整体发展的手段；它更应该成为一种“支持”，以利家庭实现其各种功能。尤其对于早期儿童的家庭，更应该注重“支持”，这不仅因为早期儿童需要更多的家庭照顾、有更多的生命风险，而且因为对这些家庭的实际支持，其实是社会的预防性投资，是充分发展儿童潜能、减少家庭及其子女问题以及对未来福利依赖的有效途径。我国现有相关政策要做到“支持家庭”，还有很长的路要走。

　　注释：

　　①本研究得到上海社会科学院家庭研究中心、院青少年研究所和上海市妇女联合会资助，并衷心感谢徐安琪研究员对本文的指正与修改。

　　②雷海潮、刘新亮、李立秋、王晶，《中国妇女儿童发展政策及主要进展研究(2001-2006)》，参见“国务院妇女儿童工作委员会”网“调查研究”(http://www.nwccw.gov.cn/html/18/n-139618.html)

　　③参见“国务院妇女儿童工作委员会”网“政策法规”(http://www.nwccw.gov.cn/html/2/category-catid2.html)

　　④“此项权利”指《儿童权利公约》第二十七条第二款中规定的“父母或其他负责照顾儿童的人负有首要责任，在其能力和经济条件许可范围内确保儿童发展所需的生活条件。”

　　⑤IECD(Intergrated Early Childhood Development)，是联合国儿童基金会提出的“儿童早期综合发展项目”，其宗旨是“我们要努力提高儿童早期的综合发展，确保每一位儿童都能拥有最佳的人生开端”。2003年，联合国儿童基金会与教育部合作在中国3市和西部的6省实施了“儿童早期发展(ECD)”的试点项目。西部6省包括甘肃、宁夏、四川、贵州、广西和内蒙古，3市包括天津、沈阳和青岛。该项目以天津作为先行试点城市，倡导教育和卫生部门在社区的合作，促进全面的儿童早期关爱与发展。

　　⑥王茜、李菲，《妇女绿皮书建议：发展适合需要的公共托幼服务》，参见新华网(http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/27/content-10912336.htm)。

　　⑦国务院妇女儿童工作委员会，《中国儿童发展纲要(2001-2010年)实施情况中期评估报告》，参见国务院妇女儿童工作委员会网(http://www.nwccw.gov.cn/html/29/n-125229.html)。

　　⑧参考王顺民，《从“家庭照顾”到“照顾家庭”！？——关于儿童、少年福利政策白皮书的愿景蓝图与行动纲领》(http://www.npf.org.tw/particle-4445-2.html)。

　　⑨刑法第二百六十条规定，“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重伤、死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑。”刑法第二百三十四条规定，“故意伤害他人身体的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”

　　⑩中华人民共和国国家统计局编，《中国统计年鉴(2008)》，参见中华人民共和国国家统计局网“统计数据”(http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm)。

　　

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责任编辑：夏雨