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　　三、城乡二元结构下基础教育——公平的制度改革路径探索

　　1.破除二元教育体制，构建城乡一体化义务教育体制

　　首先，要细化和明晰中央和地方政府对义务教育分级分类承担经费的责任。要以县为基本单位，管理以县为主，经费投入以省为主，转移支付以中央为主，建立起相对集中的经费投入体制，并根据具体省份和地区情况适当调整比例分成。越是落后地区和省份，经费越要以上级投入为主。应明确并强化中央和省级政府的投入责任，义务教育阶段学校教职工的人员经费可由省级政府承担，义务教育阶段的基建经费等由县级政府承担，公用经费由中央制定统一标准，如果各地实行确有困难，再由中央和省转移支付。中央政府要加大转移支付力度，保证国家贫困县义务教育阶段学校教职工的人员经费和公用经费的落实，支持、帮助地方政府改造办学条件薄弱学校，使之尽快达到国家规定的义务教育阶段学校办学条件基本要求；省级政府要通过转移支付保证省级贫困县义务教育阶段学校公用经费、办学条件薄弱学校改造经费的落实。

　　第二，要建立义务教育的标准化制度。横向上，城乡同一层次的学校标准要一致，不能根据学校设立标准，而是设立标准让学校看齐。纵向上，考虑到生源的波动，标准应该留出机动空间，分出适当层次，在应用时就低不就高，防止铺张浪费和在利益的驱使下学校自我膨胀假发展。

　　第三，要将所有的省级、市级义务教育阶段学校管理权下放，划归县一级政府管理，从根本上消除义务教育学校“出身”不平等的问题，统一接受所属县级政府的经费安排和政策安排。同时，保证越是贫弱的学校得到更多的政策倾斜。要加大对乡村学校的经费投入、师资投入，提高师生比率，改善甚至超过城镇学校的办学条件，降低乡村学校中考分数线，留住乡村生源。给予农村教师与城镇教师同等的进修、晋级、个人发展、工资、福利、保险、住房等各方面的地位和待遇。甚至在某些方面超过城镇教师，引导优秀师资和其他教育资源流向乡村中小学。

　　第四，要在有条件的地区，试点以学生数为标准，实施城乡义务教育均等化拨款制度，再逐渐将其推广至全国。要落实国家对义务教育阶段学校完成国家规定教育目标所需的办学条件的最低经费投入的保障，确保贫困地区义务教育财政投入。

　　2.深化政府体制改革，清晰城乡教育的权责主体

　　清晰城乡教育的权责主体，关键在于完善政府体制，建立总体上静态稳定和细节上动态平衡的政府间关系，建立统一、协调、高效的公共管理体制。

　　首先，要以科学配置政府职能为核心，以公共政策的高效率、低成本执行为目标，对乡镇公共管理体制进行改革。目前，我国的乡镇政府普遍存在以下几个问题：第一，机构臃肿，人事混乱，财政供养人员太多。全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的70%，但县乡财力仅占全国地方财力的40%[5]。第二，农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着广泛的自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇。乡镇公共管理体制的改革关键在于精简机构、裁减冗员，对乡镇政府进行改组、撤并。同时，要科学制定、严格执行乡镇人员编制标准，完善县乡财政体制，实现编制、人事、财政的刚性固定联系，保障乡镇体制改革成果的巩固。

　　第二，以“省管县”取代“市管县”，减少公共管理层次。这些年，随着城市逐步侵占县域和农村利益，“市管县”体制的负面效应逐步显现。一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变隶属关系，扩大城市税源，致使县级财政受损；或通过行政手段截留审批指标、财政资金、转移支付、工程项目，从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”等问题。实际上，人为多出的一个行政层次不仅浪费行政成本，而且有损于行政回应性，造成公共产品和公共服务的低效率供给。而在国际上，少层级、扁平化地方政府结构是世界大多数目家实施的行政管理模式。世界约有67%的国家和地区地方行政层次仅为二、三级，美国国土面积与我国相近，也只是实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制。以“省管县”取代“市管县”，从而减少公共管理层次，可以成为实现城乡协调发展切实可行的管理办法。

　　第三，实现“以省为主”的财政投入体制构建，促进城乡教育均衡化。省级政府平均每年财政收入的增长高于预算内教育经费增长，完全可以承担投入主体的责任，从而起到弥补县级政府无法承担协调城乡教育差距的重任的作用。“以省为主”的财政投入体制主要包含以下几个内容：首先，要合理划分各级政府投入责任分担比例。根据我国各地区经济实力和财政能力的差别，“以省为主”财政体制投入比例可以分两种实施：在财政能力较强的发达地区，建立省级政府为主的投入责任制，比例大概在60%以上，中央和基层政府承担其余的40%；而在财政能力相对较弱的欠发达地区，建立省级政府和中央政府共同承担较大部分投入比例的责任机制，二者共同承担责任的比例达到90%，其余10%左右由基层政府承担。其次，要在全国及根据各省不同情况分别设定义务教育投入均衡化标准。中央政府应根据全国情况设定义务教育投入的最低保障标准，即义务教育投入能满足义务教育阶段学校办学条件的最低水平值；省政府根据本省情况设定省内义务教育投入的均衡化标准。这样一方面使得生均拨款的形式与我国现有的财政投入制度相衔接；另一方面也能够均衡城乡之间教育及省内富裕与贫困地区教育投入的差距，按照标准多给贫困地区补贴。再者，要规范化、法制化政府间利益关系，合理划分各级政府义务教育投入的职责。可以考虑制定一部《中央和地方政府关系法》，或修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，更具体地规定中央与地方的职责权限，使中央与地方的关系法律化，在处理中央与地方关系中，做到有法可依；规定中央与地方职权变更的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性，防止盲目性和随意性[6]。

　　3.完善基础教育公共财政体制，构建教育财政转移支付制度

　　公共财政作为一种适应市场经济发展需要的财政模式，其职能主要是作用于市场不能有效提供的领域，弥补市场失灵，满足公众的公共服务需求，实现资源的优化配置。从根本上讲，要解决农村义务教育经费投入不足、缩小城乡教育差距这些问题，就必须加速建立公共财政体系，实现国家财政由经济建设型向公共财政型转变。

　　国际上，关于教育财政转移支付一般有三种模式：一是德国采用的；通过一般性转移支付平衡地方政府财力，间接的保证地方政府投入义务教育的财力的方式。二是法国采用的，中央政府直接承担占义务教育经费中最大比重的教师工资，并直接拨付给教师个人，从而达到减轻地方政府的财政压力并保障义务教育投入的目的。三是美国、英国、日本等普遍采用的，建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。可以看到，第三种模式是我国义务教育财政转移支付制度的可行模式。

　　由于我国的城乡二元社会结构带来的一系列问题，政府除了要增加转移支付资金投入力度和一般性转移支付项目之外，在专项转移支付方面，还要着重向农村倾斜。要注重加强对农村教师补助和福利的专项转移支付，由此提高农村教师的工资待遇。比如，给予农村地区特别是条件艰苦地区教师特别津贴，支付高于当地一般财政供养人员的各种福利费用，优先安排在农村工作一定年限的教师进修、培训与交流等等。同时，我们还可以借鉴法国在1981年制定和实施的“优先教育区”政策，针对贫困地区设立特别教育扶助制度，对处境不利地区的学生给予特别扶助，设立助学金制度、开学补贴制度和上学交通补贴制度，通过高层级政府对贫困地区的特别扶助来实现城乡教育的均衡化。

　　4.在利益平衡基础上建立教育资源均衡机制

　　任何一项制度，说到底都是对社会公共利益进行分配或再分配。因此，教育制度的制定，必须通过教育决策的集体选择，最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，内在地根植一种有效的利益平衡机制，保证绝大多数人的需要和利益在教育制度中得到充分的反映，以实现大多数人的教育公平。首先，要正确认识现有的利益集团的博弈，设计决策活动中多方博弈的共赢机制。其次，要全面考察不同受教育群体的利益诉求，不断推进教育活动的民主化，特别是决策程序的民主化，以保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育制度中得到全面反映。再者，要选择和设定教育利益分配与平衡的维度，并对这些维度适时进行调整。

　　把利益平衡落到实处，就是要实现教育资源配置的均衡化。一般来说，教育资源配置的机制分为两种：一种是以决策的集中性、信息传递的纵向性，以及动力结构的行政性为特征的计划形式；另一种是以决策的分散性、信息传递的横向性，以及动力结构的市场性为特征的市场方式。如何在不同的教育层次和结构中，让上述两种机制有机结合，发挥各自优势，规避劣势。同时，在教育资源的配置中寻求第三种力量，是实现教育资源配置均衡化的关键问题。笔者认为，应该从两个方面着手：一是要坚持发挥政府基础性主导性作用；二是要就教育的公平与效率的现实选择合适的把握“度”。具体来说，首先，要通过建立国家基础教育发展基准来确定需要重点优先扶持的对象和范围，以此加快基础教育薄弱学校，尤其是城乡薄弱初中的改造。第二，要通过教育均衡发展系数的设定，对教育资源供求差距做出预警。第三，要通过校际之间的人力资源流动和共享制度，达到在师资力量上的优势互补。第四，要通过在非义务教育阶段引进民间资金来保障义务教育的经费和资源。

　　参考文献：

　　[1] 中国每县赤字约一亿，县级财政等于吃饭财政 [DB/OL]. 星岛环球网，2008-04-04 http：//www.stnn.cc/chi-naY200804/t2008040_757665.html.

　　[2] 国家审计署2004年第1号（总第02号）：50个县基础教育经费审计调查结果.2004-06-18.

　　[3] 马思援.政府教育管理职能要适应新变化 [N]. 中国教育报.2009-04-28.

　　[4] 张璐晶.我国教育经费占GDP的4%目标18年未兑现 [N]. 科学网，2010-03-08.

　　[5] 赵云旗冲国分税制财政体制研究 [M]. 京：经济科学出版社，2005.P457.

　　[6] 张锡恩.论中央与地方关系的规范化、法制化 [J]. 东岳论从，1996，（5）.

　　（作者系中国社会科学院马克思主义研究院博士后）

责任编辑：何容