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　　三、区域间义务教育均衡和公平发展的量化测评

　　教育均衡和公平发展包括区域间或国家范围内不同发展水平省区的均衡和公平发展，区域内不同发展水平省市、县乡的均衡和公平发展，区域间或国家范围内、区域内城乡地区和工人、农民、知识分子、管理干部等不同社会阶层人群间的均衡和公平发展。国家范围内的公平是一个国家不同地区的综合水平与整个国家平均水平的比较水平。区域范围内的公平是一个区域不同地区的综合水平与整个区域平均水平的比较水平。区域概念本来就是相对概念，如果把一个省看成一个区，那么省域内各市县的均衡发展就是区域内的均衡发展。如果把一个市看成一个区，那么市域内各县乡的均衡发展就是区域内的均衡发展。如果把东部、西部和中部看成不同域区，那么东部各省区、西部各省区、中部各省区它们本身不同区域的均衡发展就是区域内的均衡发展，它们之间的均衡发展就是区域间的均衡发展。如果把教育均衡发展看成是东部、西部、中部各大区间的均衡发展，那么教育均衡发展就成了整个国家教育的均衡发展。除此之外，发达地区有贫困的地区和贫困人群、家庭、个体，欠发达地区也有富裕的地区和人群、家庭、个体，虽然我们目前的研究还没有具体深入到它们之间公平水平，但事实上它们之间也存在均衡发展问题。

　　教育适应和促进经济社会文化发展或者与经济社会文化均衡发展是教育发展的基本规律。区域内教育均衡和公平发展，既包括区域内教育发展与整个国家经济社会文化相互适应和促进的发展状态，也包括区域内教育与经济社会文化相互适应和促进的发展状态；既包括区域内不同市县的学校布局、教师质量等教育资源均衡分配，不同人群的受教育机会、受教育程度、教育过程、教育目标和质量效果的平等和效率互相促进的发展状态，也包括区域内不同层次和类别的教育相互适应和促进的发展状态。教育适应和促进整个国家经济社会文化发展与适应和促进不同地区经济社会文化发展往往存在一定的矛盾。由于不同地区经济社会文化发展本身不均衡，如果教育与不同地区经济社会文化发展均衡发展了，就可能导致不同地区教育发展的不均衡；如果教育均衡于整个国家经济社会文化发展，就既可能超越欠发达地区经济支付教育经费的实力和容纳人才的空间，也可能滞后发达地区经济支付教育经费的实力和容纳人才的空间。教育均衡发展必须均衡教育适应和促进整个国家社会经济发展与适应和促进不同地区社会经济发展的关系，高等教育应该完全均衡两者间的关系，义务教育必须把适应和促进整个国家社会经济发展放在首位，否则就不可能实现基础教育层次人人平等的教育公平目标，就可能形成有平等无效率和有效率无平等或者有钱能办好教育、没钱办差教育的两极分化的义务教育。

　　区域内、区域间和学校内、学校间的教育公平水平既受经济发展、教育投入等客观条件的影响，也受教育政策和管理、受教育者的价值观念和主观努力等主观因素的影响，还可能是由于协调平衡平等与效率关系的倾向造成。如果国家和地方发展义务教育的政策和投入、学校管理水平、社会和家庭的影响基本相等，那么影响义务教育公平的主要原因就在平等与效率之间的协调问题。义务教育如果只追求质量和效率就很难保证基本平等，如果只追求平等或者均等就很难保证质量和效率。从整个国家和一个地区来说，追求质量和效率必须办好和保证重点学校，但追求平等就必须平均、对等对待每一所学校或办好所有学校，特别是薄弱学校。从一所学校来说，追求质量和效率必须办好和保证重点班级和重点学生，但追求平等就必须平均、对等对待每一个学生，使每个学生都得到最大限度的发展，特别是关照后进学生的发展。在保证效率最大化的前提下保证平等与在保证基本平等前提下的保证效率；在保证基本平等基础上提高效率，鼓励有差异的平等发展与在保证完全平等或者无差别平等的前提下提高效率的效果很不一样。教育公平绝不是搞平均主义，义务教育也应平衡平等与效率的关系，必须通过政策、资金和舆论引导鼓励学校形成不同模式、办出各自特色，不断提高办学水平，成就名校、出名师、出名人。[10]

　　不同的目标需要不同的条件，有利的条件可能实现较高的目标和达到较好的结果；不利的条件则相反。教育目标既有国家的统一规定，也有不同学校、不同地区的不同追求。由于国家对义务教育目标有统一要求，也提供了基本一致的最基本办学条件，所以，不同学校、不同地区的教育平等、效率和公平水平具有最低线或基本的一致性。但由于不同区域和学校之间不仅经费投入、教学设施、教师队伍等办学条件有较大差距，升学率有很大差距，而且学生的全面发展、身心健康水平也有很大差距，所以，教育平等、效率和公平的水平也有很大差距。

　　经济文化发达地区也可能有发展较差的学校和教育，但学校和教育的总体发展是较好的；经济文化欠发达地区也可能有发展好的学校和教育，但学校和教育的发展总体较差。如果把一个省看成一个区，那么一个省的义务教育公平和均衡发展水平就是不同学校或者市县的学生全面发展、身心健康、入学率、升学率、保持率或流失率等质量、效率水平量化数据相加总和与资金投入、教学设施、教师队伍、教学过程、学校布局和交通条件等平等水平量化数据相加总和的商数。比如，某省有5个市，每个市有10个县，每个县有10个乡镇，每个乡镇有100所中小学（10所初中和90所小学）。那么，这个省的教育公平和均衡发展水平就是500个乡镇的5万所中小学的学生全面发展、身心健康、入学率、升学率、保持率或流失率等质量、效率水平经过分别评价后得出的量化数据相加总和与资金投入、教学设施、教师队伍、教学过程、学校布局和交通条件等平等水平经过分别评价后得出的量化数据相加总和的商数。就一个县而言，如果100所中小学有80所公平水平是2，10所公平水平是1，10所公平水平是0.6，那么这个县的教育公平和均衡发展水平就是80乘2加10乘1加10乘0.6，为176除以100，即1.76，是很高公平水平。如果100所中小学有60所公平水平是2，30所公平水平是1，10所公平水平是0.6，那么这个县的教育公平和均衡发展水平就是60乘2加30乘1加10乘0.6，为156除以100，即1.56，是较高公平水平。如果100所中小学有10所公平水平是2，30所公平水平是1，60所公平水平是0.6，那么这个县的教育公平和均衡发展水平就是10乘2加30乘1加60乘0.6，为86除以100，即0.86，是中等高公平水平。如果100所中小学有10所公平水平是2，20所公平水平是1，30所公平水平是0.5，30所公平水平是0.2，10所公平水平是-0.4，那么这个县的教育公平和均衡发展水平就是10乘2加20乘1加30乘0.5加30乘0.2加10乘-0.4，为57除以100，即0.57，是较低公平水平。如果100所中小学有10所公平水平是2，10所公平水平是1，30所公平水平是0.5，40所公平水平是0.2，10所公平水平是-0.4，那么这个县的教育公平和均衡发展水平就是10乘2加10乘1加30乘0.5加40乘0.2加10乘-0.4，为49除以100，即0.49，是很低公平水平。

　　如果上述5组数据反映的是5个不同省区或者市县的教育公平状况，那也就可以看出5个不同省区或者市县的教育公平的水平。有些省区或者市县教育的平等水平和教育效率水平都很高，有些省区或者市县教育的平等水平和教育效率水平都很低，有些省区或者市县教育的平等水平和教育效率水平大体一致。有些省区或者市县教育的平等水平较高而教育效率水平较低，有些省区或者市县教育的平等水平较低而教育效率水平较高。有些省区或者市县教育的平等水平很高而教育效率水平很低，有些省区或者市县教育的平等水平很低而教育效率水平很高。以这种办法也可测评城市地区和农村地区、不同人群教育公平水平。如果一个地区的教育公平数值是1.76，另一个地区的教育公平数值是0.57，那么此两者公平水平的差距就是三倍多。如果东部地区的教育公平数值是1.56，西部地区的教育公平数值是0.86，那么此两者公平水平的差距就是1.8倍多。如果某类城市地区的教育公平数值是1.76，某类农村教育公平数值是0.49，那么此两者公平水平的差距就是3倍多。如果某个地区的教育公平高，那说明这个地区的平等水平和效率水平都很高。如果某个地区的教育公平中等，那说明这个地区的平等水平和效率水平都是中等。如果某个地区的教育公平低，那首先说明这个地区的效率水平很低，然后可能是效率水平和平等水平都低，也可能是平等水平高，效率水平低。教育发达地区和欠发达地区的教育平等与教育效率相互促进的数理建模和数学测算很复杂，假设基尼系数确定的平等、效率和公平差距保持在0.4之内是合理的，是既有利于平等，又有利于效率的，那么，发达地区和欠发达地区区域间的教育平等与教育效率相互促进的教育平等、效率和公平系数也应该是0.4，超过0.4则是不合理和不利的。

　　四、影响区域间义务教育均衡和公平发展投资结构的量化测评

　　教育公平与社会公平互为基础，两者相互制约和相互促进。教育公平是最基本的社会公平，是衡量社会公平的重要尺度。社会公平是教育公平的基础，没有经济政治、社会文化的公平很难实现教育的公平。社会不公平和教育不公平既有教育原因，也有社会原因。实现社会公平和教育公平既要实现它们本身的公平，也要通过实现社会公平促进教育公平，通过实现教育公平促进社会公平。社会为教育均衡和公平发展提供的条件有国家和地方政策制度、经济发展、经费投入和社会文化、自然环境，学校组织管理等。经费投入不仅是重要因素，而且容易量化。通过教育经费投入组成成分的计量测评，既可分析中央财政投入、地方财政投入和乡镇村民个人投入对教育公平的贡献或缺位状况，还能在一定程度上评估国家和地方政策、经济发展、经费投入、社会文化、家庭因素和自然环境等分别对教育公平的影响。如果经济发展水平高，国家和地方政策制度、社会文化、家庭因素和自然环境等基本相同，那么教育公平水平低的原因就主要是经费投入缺位。如果经济发展水平低，国家和地方政策、社会文化、家庭因素和自然环境等基本相同，那么教育公平水平低的主要原因就是经济发展本身导致的经费投入不足。如果经济发展水平高，经费投入到位，那么教育公平水平低的主要原因就是国家和地方政策、社会文化、家庭因素和自然环境的缺位。如果经济发展水平低，经费投入比较缺乏，那么教育公平水平较高的主要原因就是国家和地方政策制度、社会文化、家庭因素和自然环境则为有利因素。

　　以县为基础的义务教育管理体制和重视区域内的教育均衡发展方针政策其积极意义和消极作用都非常明显。积极意义是有利于调动基层和地方发展教育的积极性，有利于实现区域内教育的均衡发展。消极作用则是容易导致不同区域教育发展的不平衡甚至两极分化，进而导致人才和经济的不平衡甚至两极分化。中央财政的教育经费投入是保证全国不同地区、每所学校义务教育所需要的最基本的教育经费，即使是对贫困落后地区比对经济发达地区的教育和学校增加更多的投入，甚至多一倍、两倍，但由于发达地区省市县和乡镇村民投入更多，不同省市县和不同学校实际达到的义务教育投入也不可能完全平等，还可能有一定差异甚至很大差异。比如，国拨每年为全国不同地区、每个接受义务教育的学生的投入是平均2000元，发达地区地拨每年为每个接受义务教育的学生的平均投入是2000元，如民投再投入2000元，这样总共就是6000元。而贫困落后地区的地拨可能最多只能达500元，民投最多能达到500元。贫困落后地区每年为每个接受义务教育学生的国拨、地拨和民投实际总共只有3000元，比发达地区每年为每个接受义务教育学生的国拨、地拨和民投入总共6000元少了一倍。最贫困落后地区每年为每个接受义务教育学生的乡镇村民个人投入可能就完全没有，如果真是这样，贫困落后地区每年为每个接受义务教育学生的实际总投入比发达地区每年为每个接受义务教育学生的实际总投入就不只少一倍了。义务教育年生均教育经费从6000元到3000元形成许多不同等级的平等水平。假如3000元是基本平等水平，6000元与3000元基尼系数是0.5以上的不平等。那么落后地区投入4000元，6000元与4000元的基尼系数是0.3-0.4之间，是在基本平等的范围。其中各一半分别是国拨和地拨、民投资金的贡献。落后地区投入5000元，基尼系数是0.3至0.3，发达地区与落后地区的教育投入基本是平等。其中2/5是国拨资金的贡献，3/5以上是地拨和民投资金的贡献。即便是国家给每个学生的3000元得到完全保障，但由于自然环境等导致的边远地区3000元的实际效率很可能低于城市的3000元，实际只能达到2000元的效率。2000元与6000元的基尼系数就在0.6以上，是很不平等的。这种现象从表面看其原因主要是地拨和民投资金不足，但实际上是国家对经济基础、自然环境等处境不利的边远地区帮助不够、资金不足。

　　实现不同地区教育均衡和公平发展，对于教育经费投入来说，国家有两个办法：一是通过二次分配对落后地区以更多教育经费投入，扶持落后地教育发展。这个办法很重要，但很有限，其限度在于不能因此损害发达地区办学的积极性和教育公平水平的不断提高甚至率先实现现代化，因此也永远不可能实现使不同地区教育公平水平不断缩小以至达到相近水平的目标；二是促进落后地区自身经济发展，这个办法才是有可能使不同地区教育公平达到相近水平的根本和长远大计。

　　参考文献：

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　　[4] 约翰·罗尔斯.正义论 [M]. 北京：中国社会科学出版社，1988.1、71-97.

　　[5] 江山.再说正义.中国社会科学 [J]. 2001，（4）.

　　[6] [英]赫尔伯特·哈特，（张文显等译）.法律的概念[M）.北京：中国大百科全书出版社，1996.156-160；[英]米尔恩，（夏勇等译）.人的权利和人的多样性——人权哲学[M].北京：中国大百科全书出版社，1995.58-66；胡劲松.教育公平的内在规定性及其特征 [J]. 教育研究，2001，（8）.

　　[7] 阿瑟·奥肯.平等与效率 [M]. 北京：华夏出版社，1999.2-4、86-87.

　　[8] 马晓强.“科尔曼报告”述评——兼论对我国解决“上学难、上学贵”问题的启示[J].教育研究，2006，（6）.

　　[9] 郝文武.平等与效率相互促进的教育公平量化指标和关系状态 [J]. 高等教育研究，2010，（8）.

　　[10] 仰望星空 脚踏实地——温家宝总理与北大学子共度“五四”青年节纪实 [N]. 人民日报，2010-05-（1）.

　　（作者系陕西师范大学教育学院院长、教授、博士生导师）

责任编辑：何容