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　　摘 要：本文通过考察和研究建国以来中国高等教育的发展，剖析了高等教育的两大主题——增长与公平、政府调控与院校自主在不同历史阶段中的呈现。研究发现，高等教育的增长与公平之间不存在必然关系，高等教育公平的正义目标更多地取决于制度的设计与安排。市场体制也不必然带来高校组织的自主权，一个国家管制的垄断市场机制可能不仅会在系统内制造组织间的不平等，而且作为一种强大的外部制度环境，其制度因素的投放甚至会损害高校组织的自主权。

　　关键词：高等教育制度，制度正义，教育公平，院校自治，新制度主义社会学

　　中国具有悠久的教育思想传统，并形成了中国模式的高等学习的机构和制度。但中国现代意义的高等教育却是一个世纪前制度输入的结果。从制度变迁来看，它走过了一个从开放多元到封闭单一再到开放多元的路径。今天，中国的高等教育模式似乎正在回到原点。解释这一制度变迁背后的机制对于理解中国的高等教育当然非常重要，但是中国数次宏大规模的高等教育社会实验带给我们更重要的也许是对高等教育本质的触及和发展规律的认识。事实上新中国建立后数次重构高等教育制度的探索，让我们有机会深入地剖析高等教育两大永恒主题——增长与公平、外部调控与院校自主在不同的教育模式中是如何相互作用的，并表现出怎样的共生关系。本文的探讨和分析是一篇抛砖引玉之作，期望引起更多学者和管理者的关注。

　　一、追求社会公平：毛泽东时代的社会实验（1949～1976）

　　建国到改革开放前，中国高等教育是一个典型的国家计划体制，这主要表现为高等教育的需求和供给、生产与分配都是在国家统一计划的框架下完成的。具体来说有以下几点：（1）高等教育的供需完全由国家计划进行调配，具体到每个院校每个专业每年招多少学生皆由上级部门下达指标，所培养出来的毕业生也完全根据职能部门的需求加以分配；（2）高等教育体系的全部经费完全由国家财政承担（因此对学生来说是免费的）；（3）在组织制度上，所有的高校都政府主办和管理的，高等院校成为上级部门的“下属单位”，丧失了组织的决策权和管理权，这突出表现为全国统一招生和后来事实上被执行的统一课程计划、教学大纲和教材。这种制度和当时世界上其他一些国家尤其是美国的高等教育体制差别很大。

　　表面上看，差别主要表现在高校自主权上，中国高校更像一个“傀儡”——一个被控制的行动者；而美国高校则是一个主体，是市场体制中的法人。然而，二者根本的区别并不在此，而在于高校组织的宏观制度环境及其背后的社会认知合法性上的差异。

　　毛泽东时代的中国高校嵌入在由条块分割的职能部门管控的运作机制中，各高校培养的人才规模、类型、规格都是为直接满足其所属部门的整体生产计划需求的，一如其所属部门的生产也是为满足全国总体计划的要求一样。这种高等教育模式在计划经济体制中具有相当的有效性。同时，这一模式还具有政治和社会合法化的属性——高等教育作为一种国家精英的选拔和培养体制，实行完全免费、统一选拔、统一培养和统一分配的模式，实现并彰显了人类有史以来最大程度的形式平等。由于这种高等教育资源的分配方式是以个体才能为基础的，因此和其个人或家庭的支付能力甚少关联，加之选贤、选能的传统政治理想和上千年的科举制度和文化，更是在文化认知上为这一制度模式提供了广泛的社会支持。因此，作为一种有效制度所需的两种核心要素——效率和正义，建国初期的中国高等教育体制同时具备了。事实上，新中国第一个五年计划期间的高等教育确实在教育规模扩张和入学机会均等上均有不俗的表现。

　　然而，仅仅在第一个五年计划完成后，始终带着社会批判眼光的毛泽东还是敏锐地发现，在高等教育入学机会上，旧社会中的得益阶层（“资产阶级和资产阶级知识分子”）的子女要远大于作为共产党政治基础的工人和农民群众。即使实施了强有力的政策干预——1951年政府创办了“工农速成中学”，旨在解决高等教育生源（高中生）来自工农背景的学生比例过低的结构性问题，然而工农背景的大学生入学比例仍然偏低。以1955年的数据为例，当年工农背景大学生的入学比例仅为29%，如果扣除其中的干部生源，普通工农背景的大学生入学比例还不到25%。虽然该比例比1950年有所提高，但工农速成中学作为一种临时的教育政策和机构很难长期固定下来，可以想象一旦撤除工农速成中学，高等教育制度的公平性问题便会凸现出来。

　　这显然与毛泽东的政治理想不符，人民政府的知识精英必须要具有人民的属性。1957年毛泽东发动了主要针对“旧”知识分子的批判——在确认行政政策没有发挥预期效用并不管用的情况下，他期望通过政治运动为：工农阶层提供更多的高等教育入学机会。事实上，这一运动达到了预期的政治目标。1957年后，来自普通工农背景（非干部）的大学生比例快速攀升，到1965年，也就是文化大革命开始前一年，中国高等教育中工农背景大学生的构成比例高达65%，其中普通农民背景的大学生比例相比1952年增长了两倍以上，达到54%。相反，干部背景的工农学生比例相比1952年却下降了一半以上，仅为2.1%。

　　虽然文化大革命发生的原因在史学界仍无定论，但有一点是可以肯定的，即毛泽东对当时的教育制度和教育模式非常不满意。自1957年以后，毛泽东关于教育的谈话和指示越来越多，对教育的批判也越来越严重，要求改革教育教学的态度越来越明确。毛泽东的不满主要集中在学制过长，教育脱离实际，思想政治教育等方面，但在这些论述的背后，更实质性的可能是教育与工农的不断脱节，教育脱离工农的实际生活，教育中出身工农子弟的边缘化。为解决这一问题，刘少奇和教育部提出了两种教育制度和两种劳动制度的学制改革方案，但经过数年的政治博弈和拖拖拉拉的改革试验，毛泽东显然不认同这一制度。1966年5月7日，毛泽东提出：“学制要缩短，教育要革命，资产阶级知识分子统治我们学校的现象，再也不能继续下去了”。文化大革命随之而来。

　　毛泽东的文化革命和教育革命在教育制度上的变革主要有：（1）废除统一的全国高等教育招生制度，取而代之以推荐制度，推荐的标准由学业资质选拔改为主要考察政治资质。（2）为了达到普及教育的目的，实行“人民办教育”的模式——除了国家，各种集体属性的机构也可以创办高等教育机构。教育革命的初衷是要对工农阶层的高等教育入学机会予以制度补偿，即在高等教育形式公平的基础上进行差异化补偿（亦即罗尔斯的第二原则）——使机会的分配适合于最少受惠者的最大利益。因此，文化大革命时期中国高等教育的入学机会被极大程度地倾向于工人、农民和普通士兵。事实上，教育革命的政策走得更远——工农兵进驻大学直接攫取了大学的管理权，甚至试图重构知识的社会体系。

　　毛泽东的新模式实验在高等教育的社会平等上取得了突出的成就，坚实的社会学研究表明，文化大革命时期的中国高等教育真正实现了社会平等。但这种激进的社会平等的组织制度模式最终却没有实现高等教育的发展，事实上还带来了极大的损害。由于大量知识分子被下放劳动，能开课的大学教师数目锐减；再加上当时很多大学被迁到或被选择设在偏远落后地区（多数为农村地区），新的校园没有足够的设施来容纳学生，更没有图书馆和实验室等教育教学的基础条件。这最终导致高等教育的学生规模迅速下滑，1970年中国在读大学生群体的规模降到最低，仅为47815人，还不到解放前最高水平的31%。虽然1971年之后出现了增长趋势，但直到1976年也仍未恢复到文革前高等教育规模的最高水平。

　　总结而言，毛泽东时代中国高等教育改革的探索是一场巨大的社会实验，高等教育体制因此经历了大规模的动荡和变迁。这场实验，为整个人类的高等教育发展提供了难得的宝贵经验。它表明，高等教育的规模增长与高等教育的公平正义目标之间不存在必然的联系——教育的公平无法单纯靠增长来保证；而不顾条件地过度追求公平目标，同样可能会损害高等教育的发展。

　　二、关注教育发展：改革开放的实践理性（1978年至今）

　　改革开放时期，相比制度的正义而言，更关注的是制度的效率。邓小平认为，中国经济必须得到快速发展，否则包围在强大的美国、苏联和繁荣的周边国家和地区的压力下，中国的制度和政权就存在危险。因此，在高等教育领域，关注的同样也是高等教育的发展和效率的问题。事实上，改革开放以来，中国高等教育确实实现了惊人的大发展，创造了世界高等教育领域的“中国奇迹”。2010年数据显示，中国高等教育在学总规模已经达到3105万人，位居世界第一。高等教育的毛入学率达到26.5%，与改革开放之初相比，中国高等教育的规模在短短的三十年内翻了50倍！

　　但这场变革的性质是什么，发生机制又是怎样的，在学界并没有得到真正有效的解释。人们普遍认为中国高等教育之所以能如此快速地发展，乃得益于它的市场化改革。这样的理解不是不对，但不够全面，不够准确。关键在于，“市场化”并不是改革的真正目标。

　　关于改革的策略，邓小平虽然有著名的“摸着石头过河”论，但事实上他对改革从来就有清晰的原则和目标，那就是“两手硬”——一边坚定不移地发展经济，一边坚定不移地巩固现有政权。这其中，前者是目标也是手段，但后者才是真正最终的目标。为了巩固政权，邓小平勇于尝试了一条与众不同的道路——主动寻求全球化。那么中国希望在全球化中寻求什么呢？全球资本！这就是与“改革”相呼应的“开放”的目标。当共和国的脉搏中流淌着全球资本的血液，无论对全球资本还是共产党政权而言，都是一次大可获益的暂时同盟。这当中自然蕴涵着深刻的矛盾和危机，但是在博弈结束之前，谁又能知道最终的赢家会是谁呢？

　　本文不是一个政治学研究，因此不谈政治战略与博弈；本文所关注的是在这样背景下的中国高等教育的制度变革。新制度主义社会学认为，任何制度的变革不是凭空产生的，它总是在旧制度出现危机并被瓦解的过程中发生的。因此，任何制度的变革实际上都包含着两个动态过程：一个是旧制度的去制度化过程（deinstitutionalization）；另一个是新制度的构建与维系过程（construction and maintenance），前者为后者提供必要的制度环境。虽然制度变革具体表现为不同利益群体间的博弈互动以及因此而催生出的稳定的社会关系结构，但新制度主义社会学者认为，对制度变革的分析仅停留于此是不够的，必须分析其深层次的合法性的构建——新制度在文化认知上是否为所有社会群体所认可。只有获得合法性的制度变革诉求才能真正得以实现并被维系。

　　虽然中国的改革者并没有将自己界定为新制度主义理论的追随者，但中国高等教育的制度变革案例却很好地契合了这一理论范式。

　　1.社会认知运动：获取新的合法性

　　中国高等教育的转型始于一场社会认知运动——思想解放运动及作为其一部分的教育本质大讨论。在这场运动中，改革者对计划经济体制时期的正统教育学说进行了去魅化。通过同样操作马克思主义话语，改革者对“教育是社会上层建筑的一部分”，“教育应该服务于无产阶级政治”的话语进行了有效的瓦解。取而代之，改革者建立起“教育是社会经济基础的一部分”，“教育应该服务于社会经济发展”的新话语。正是在这一新的话语体系中，教育的投资回报和成本补偿的话语才找到落脚点——既然教育服务于经济的增长，根据“科学”的研究表明，教育投资与个体未来收入增长的收益之间有很强的“关联性”（笔者注：不是严格的因果关系），而大众又有提高自己教育程度的愿望并愿意为此付费，那么高等教育机构还有什么理由把他们排除在大学门外呢？

　　高等教育的合法性基础因此被重构。它不再是国家和人民所享有的“公共产品”——由政府提供、为公共利益服务；转而变为一种“准公共产品”——同时具有了私人和公共的投入和收益。

　　2.教育资源配置方式：政府与市场的重新定位

　　这一新的认知带来了教育资源配置在政府和市场之间的重新划分。政府重新定义了自己对高等教育发展的责任。既然高等教育具有较高的私人收益，而且私人收益往往大于社会收益，那么市场就应该在高等教育资源的配置中发挥基础性作用。这一方面意味着打破政府对高等教育的垄断，另一方面意味着政府不再肩负发展高等教育的全部责任。

　　这一新责任划分的后果就是高等教育资源配置中政府角色的转变，即政府从高等教育的主要资助者、主要提供者和唯一规范者转变为资助者之一、提供者和规范者之一。而这一重要改变是在提高资源投入和配置效率的话语体系下，通过改革高等教育财政体制而逐步实现的。

　　首先，政府将高等教育投入的责任部分地让渡给市场。1980年代以来，政府以市场化为借口，逐步降低了高校对政府资源的依赖。具体表现为：（1）高校筹资模式多元化——政府财政拨款、高校自筹收入（主要是学杂费）、贷款成为中国高校三大收入来源。而这其间，虽然政府财政性经费的总额保持上升，但是它在高等教育经费收入中所占比例却逐年递减，从1993年的92%降至2007年的48%。政府作为高等教育财政主要支持者的属性不断被降低。图3显示了1994年～2008年间中国高校来自政府财政性拨款、学费和其他收入比例变化。（2）默许高校利用银行融资等方式负债经营，再以土地置换方式偿还贷款。有研究者指出中国“高校举债运作是在政府政策引导下金融机构和高等院校的共同利益契合的体现。高校贷款推动了高等教育系统的再分化和机构间差距的再生产”。

　　其次，各级政府间、政府教育部门和其他职能部门之间的事权与财政责任进行了重新的划分。（1）国家职能部门与教育部门的责任重新定义。1999年以后，原有国家各部委的隶属高校下划到地方或教育部，由地方政府和中央教育行政部门主要负责这些高校的经费和运作，高等教育机构与政府其他职能部门的直接隶属关系被切断。（2）中央政府和地方政府对高等教育财政的责任进行了重新划分。1985年以前中央政府向所有公立高校提供经费。通过一系列政策，中央政府逐步将多数院校下放到地方，目前教育部直属院校数目已经下降到80所以下（参见图4）。与这种事权下放过程相一致的是对高等教育财政责任的重新划分。中央政府仅为少数、教育部直属的精英型院校提供资助，而地方政府要为多数地方所属、非精英型院校提供资助。在这个过程中，地方高等教育投入和管理模式出现了多元化的趋势。

　　最后，政府财政性经费的投入结构发生变化。（1）政府降低对高校日常性经费的支持，而提高专项经费比例，增加了对学校行为导向的控制。通过提高专项经费的比例，政府对高校的控制从直接的行政控制转为间接的财政控制。（2）由于资源有限，政府选择将有限的资源投入到少数精英研究型大学。“985”和“211”院校的建设就是政府倾斜性财政投入机制的显著反映。

　　3.制度环境：分而治之

　　与政府财政模式变化相一致的是，国家将不同高校置于不同的制度环境内，予以差异化的对待。虽然1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中规定所有的高校都是法人，但并未对该法人的性质予以更清晰、具体的界定。根据《中华人民共和国民法通则》，中国的法人可以分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类，公立高等教育机构属性为事业单位法人。值得玩味的是，也是在同年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定“利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”都是“民办非企业”。目前绝大部分的民办高校注册的都是“民办非企业”。事实上，“民办非企业”已成为民法通则之外的“第五类”法人。

　　此后，2002年《民办教育促进法》颁布。该法案虽对民办教育的“公益性”予以了肯定，但同时却准允其可以获取“合理回报”。两年后，也就是2004年，《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》颁布，其中规定只有“纳入财政预算管理”或“财政预算外资金专户管理”的才可以免征企业所得税，这就事实上允许了对民办高校征收企业所得税。在实践中，民办非学历教育交纳17%的企业所得税；民办学历教育的比例更高，有的被当地税务部门课以高达33%的企业所得税。既然是公益事业，却被征收企业所得税，这似乎是一个悖论，但只要把所有有关民办教育的法规连在一起看就不难发现，这其实就是一种对非国有资产的管制模式——将其完全置于市场驱动的环境中，由市场完全调节供需，允许获利，但必须缴税。

　　与民办教育相对立的是公立高等院校，这其中又分两类——教育部所属高校和地方所属高校。以教育部所属高校为例，这类院校虽然可以收取学费，但高校自身并没有定价权。2006年由教育部、国家发改委、财政部联合颁布的文件中，中央部属高校的学费标准向社会公开。值得审视的是，清华大学和华北电力大学因为都是部属院校学费被同样规定为5000元，而后者所办独立学院的学费却翻了一倍，高达10000元人民币。对此，西方学者尤其是美国学者也许很费解，为什么在中国好大学和一般大学的学费没有分别，甚至质量低的高校却可以实现高收费？！其实，如果他们同时关注到以下特征——中国的国家奖助贷学金亦向部属院校尤其是985院校倾斜、中央政府对985院校进行大量的财政投入、加之这类大学的领导任命（书记和校长）被绝对地控制在中央政府手中，我们便可以发现其奥秘所在。一个主要市场来源被有意控制、经费可以在相当程度上依赖中央政府财政、领导层被中央政府绝对控制的高校，在很大程度上并不是市场主体，而更多的是政府机构。低学费的设置、国家奖学金的流向，其实不过是为了使学费在精英大学中不具有社会筛选的功能。

　　与民办高校完全依托于市场、部属院校基本上控制于中央政府相比，地方院校居于其中。一方面地方院校接受地方财政资助，资助力度可能会因为地方财政能力的差异而有所不同；另一方面它们呈现出较大的对市场依赖。事实上，至今为止还没有出台对地方院校学费标准的规定，这清楚地表明地方院校享有和民办院校一样的市场自由度。也正因为如此，地方院校和民办高校才是中国高等教育规模扩张的真正承担者。政府的原意可能是：以市场来调节供需的这两类院校可以直接反应市场和地方经济的需求。但是由于政府控制着教师职称评定、学科点授予以及学位授予等重要制度资源的审批权，并明显将这些资源倾斜供给公立高校，这就使得民办高校只能以层次低办学难度高的高职高专为自己的定位。如此一来，一个“分层”而不是“分类”的高等教育管制体系便产生了。

　　三、高等教育的扩张与平等

　　这种“分层管制”的高等教育体系蕴育着深刻的制度危机。危机突出表现为对制度正义性的侵害——差异化的高等教育机会、差异化的高校培养过程，最终导致差异化的高等教育产出，严重损害了高等教育的公平。

　　与西方社会中普遍存在的高等教育和社会阶层间分化之间的对应现象不同，西方高等教育的不公平主要是通过市场选择机制来完成的；而中国高等教育的不公平则是通过政府对高等教育机构实施分层管制而产生的。下面，我们对其产生机制予以论述：

　　首先精英高等教育的入学机会有利于社会优势阶层。中国政府所主导的高等教育扩招表面上扩大了民众的高等教育机会，但是优质高等资源仍然由政府垄断，并以各种保送、特招、自主招生等政策偏向于优势社会阶层。图5以北京市2010年本科生学生发展调查的数据说明来自不同类型院校学生父亲的教育构成。由于政府以低价向高社会经济背景家庭提供高质量教育，造成了教育资源配置中的累退效果。有研究发现，高等教育扩招并未降低高等教育机会的阶层不平等、城乡不平等和民族不平等。较高等级的高等教育领域（如大学本科教育）的机会不平等大于较低等级的高等教育领域（如大学专科教育），尤其表现在阶层不平等和城乡不平等方面。

　　其次，高校培养过程中教育资源的配置有利于精英型院校。大学生资助对个体发展具有显著的积极效果，然而中国高校学生资助的配置却明显向精英型院校倾斜。“985”和“211”高校学生获得奖助贷学金的可能性显著地高于一般本科和高职高专院校学生。学习资源的配置中也存在院校差异。高校在校生调查显示“985”高校学生对宿舍居住环境、电脑网络设备和计算机教室、自习教室、教学实验设备和图书馆的满意程度远高于其他类型院校学生。在生源分配方面，属于高度匹配型的优质生源占“985”院校学生的38%，占一般本科院校的21%。由此可见，无论生源、学生资助还是教学与生活设施的分配都有利于精英型院校，这体现了教育过程中的不平等。

　　高等教育入学机会和培养过程中的不平等不可避免地会导致教育产出的不平等。这主要表现为就业机会和教育回报率在不同类型院校和个人之间分布的差异。根据2010年高校毕业生毕业半年后调查，“985”院校半年后的就业率为91.2%，高职高专院校仅为85.2%。“211”院校的平均月薪为2756元，而一般本科院校仅为2241元。精英型院校学生在就业机会和高等教育回报率方面均占有优势，这说明基于入学机会和教育过程的不平等最终被转化为社会经济地位的不平等。

　　综上所述，改革开放时期中国高等教育的市场化虽然极大地激发了社会对高等教育的需求乃至供给，但由于制度构建方面的反向调节，中国的高等教育不仅没有促进教育和社会的公平，反而加剧了这种不公平。而这种累退效应的根源，就在于对高等教育机构分层而不是分类的管制。

责任编辑：何容