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完善民办学校税收分类优惠政策的思考
2015年05月12日 10:40 来源:《教育与经济》2014年第20145期 作者:周海涛 张墨涵 字号

内容摘要:在全面深化改革的社会背景下,民办教育迎来了提质增效的新契机。政府通过税收优惠政策扶持民办学校是有效的先行策略。本文探讨民办学校税收优惠的基础,参照国外税收优惠经验,评析了我国民办学校税收分类优惠的几种标准,提出了完善我国民办学校税收分类优惠政策建议,即完善法律规章,依法治理;明确各级政府对民办教育监管、扶持的职责和权限;努力构建学校财务监管和信息公开平台;区别存量和增量资产税收方式;同时注意防范权力寻租空间的衍生等问题。

关键词:民办学校;分类管理;财税政策

作者简介:

  作者简介:周海涛,男,北京师范大学教育学部教授,博士生导师,中国教育政策研究院副院长,主要从事民办教育研究;张墨涵,女,北京师范大学教育学部博士研究生,北京 100875

  内容提要:在全面深化改革的社会背景下,民办教育迎来了提质增效的新契机。政府通过税收优惠政策扶持民办学校是有效的先行策略。本文探讨民办学校税收优惠的基础,参照国外税收优惠经验,评析了我国民办学校税收分类优惠的几种标准,提出了完善我国民办学校税收分类优惠政策建议,即完善法律规章,依法治理;明确各级政府对民办教育监管、扶持的职责和权限;努力构建学校财务监管和信息公开平台;区别存量和增量资产税收方式;同时注意防范权力寻租空间的衍生等问题。

  关 键 词:民办学校 分类管理 财税政策

  标题注释:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“民办学校分类管理政策研究”(项目编号:11JZD043);教育部新世纪优秀人才支持计划项目(项目编号:NECT-11-0045);国家自然科学基金重点项目“中国教育资源配置理论与重大现实问题研究”(项目编号:71133002)。

  民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,政府在鼓励社会资金投入到教育领域的同时,也积极探索运用政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等财税政策扶持民办教育发展。[1]在这样的背景下,民办教育迎来了助力发展的新契机。但我国民办学校长期在政策夹缝中生存,各地政府具体实施标准不同,相关优惠政策和管理措施难以保障,导致学校举办者和社会投资主体顾虑重重。

  为了全面深化教育领域综合改革,国家相关部门正在酝酿出台民办学校分类政策规范民办教育管理。[2]制定和完善民办学校税收专门法律法规,是吸引社会资金行之有效的先行策略,也是国际的惯例,将成为规范民办学校经济行为的研究重点。本文欲借鉴国外税收分类优惠政策经验,分析现有法律、政策文本,探讨民办学校分类标准,提出完善民办学校税收分类优惠的建议,以期为完善民办学校税收政策提供参考。

  一、我国民办学校税收优惠的基础

  (一)我国民办学校税收优惠的价值取向

  税收的本质是一种分配关系,是在税收分配活动中形成的国家与纳税人之间,以及不同纳税人之间的分配关系。这种分配关系是以国家为主体的,其性质是由国家的性质决定的。[3]我国的社会主义国家性质,决定着政府代表人民的根本利益,社会主义税收的本质是“取之于民、用之于民”。

  基于税收的本质属性和民办教育的特殊性,民办学校税收优惠政策必然有价值倾向性。原因在于,税收是国家用以调节社会经济的手段,政策倾向于鼓励那些定位在与社会主义教育目标相一致的公益性民办学校。同时,资源是有限的,政府在扶持民办学校的财政政策上,优先考虑公共利益最大化。符合国家教育战略部署,对教育事业贡献大,满足大多数人民受教育需求,并且不以营利为目的民办学校,在政策上会得到更多的鼓励,在经济上会得到更多的奖励和补助。实际上,这样的民办学校在培养社会主义公民的目标上与公办学校并无二致,只是办学资金来源和管理方式不同而已。

  (二)我国现行民办教育税收优惠政策

  我国民办教育税收优惠政策在探索中不断推进。2003年颁布《民办教育促进法》,确立了民办学校的法律地位,提出了“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”。次年3月出台的实施条例中,政府将税收优惠分为两种情况:捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策;出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。这是政府针对民办学校实行税收分类优惠的指导原则,也展现了区分民办学校与工商业税收政策的考虑。

  为进一步明确学校应征和免征税种,2004年2月,财政部、国家税务总局出台了《关于教育税收政策的通知》。尽管涉及的优惠税种比较多,但没有明确民办学校是否享有同等的优惠政策。现实中,很多地方政府参照的是2009年11月,由财政部、国家税务总局出台的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》。该通知规定,“对经省级(含省级)以上登记管理机关批准设立或登记的非营利组织,或经市(地)级或县级登记管理机关批准设立或登记的非营利组织,提出免税资格申请。财政、税务部门按照管理权限,对非营利组织享受免税的资格联合进行审核确认,并定期予以公布。”[4]这是一种新的尝试,但由于该通知未明确规定民办学校税收优惠的条件、范围等具体办法,各地政府在执行中存在很大的差别和困惑。

  2010年以来,我国民办教育改革和发展进入关键期,迫切需要解决很多未明确的问题。为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》再一次强调“制定完善促进民办教育发展的优惠政策。”但政策制定需要过程。需要调节各利益群体的诉求,并非易事。税收方面,国家层面的法律法规关于民办学校的税收优惠政策较为含糊,法律法规冲突解决机制的缺失也客观存在;政策执行上,政府对民办学校税收优惠政策存在难以落实或落实不力等问题。[5]不仅如此,国家迟迟未能出台民办学校专门税收优惠政策,原因是多方面的:首先,由于民办学校的法人属性不清,相关优惠政策和管理措施难以配套出台;其次,税收优惠政策的制定需要协调不同政府部门,各部门只有在核心问题上达成一致才能制定出可行的政策;再次,中央和地方政府关系需要理顺;最后,各地财政状况和民办学校发展水平不平衡,制定国家层面的税收优惠政策要考虑周全。

  (三)国家深化财税体制改革的契机

  十八届三中全会召开以后,中共中央政治局2014年6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。该方案直指问题的根源,指出我国现行税收优惠政策过多的弊端,认为一些地方“土政策”侵蚀税基,影响市场公平竞争。方案注重国家对税收政策宏观控制力的同时,注重税收漏洞的防范和税收优惠新方式的探索。不仅如此,方案特别强调了过程监管,指出,“建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制,加强考核问责,严惩违法违规行为。”[6]透过该方案,可以清晰地看到中央政府正在加强对税收优惠政策的规范化管理。民办学校税收优惠政策的出台也要严格遵循国家统一财税制度,并且应进一步制定专门的民办学校税收法律、法规。民办学校的税收优惠政策要有时限,并且要建立审查、评估、问责和退出机制。这一系列税收新政,将为深化民办学校财税分类管理体制改革提供新的契机。

  二、国外私立学校税收优惠政策的借鉴

  (一)西方各国政府普遍重视学校税收优惠政策立法

  美国和日本的私立学校在二战后发展较快,政府的税收法律体系也较为完善。探讨这些国家的情况,对解决我国民办学校税收分类优惠问题会有一定的参考价值。

  美国现行的税收优惠政策体现为税法中的免税(Tax Exemption)条款。针对学校的免税项目主要有三个:联邦收入税,州和地方财产税,组织和个人向免税学校等机构捐献的资金免除联邦收入税。[7]以美国高校为例,各级政府为了促进教育发展,通常采用教育免税政策。但一般规定学校必须满足几点要求:财产属于教育机构所有;财产所有者作为非营利机构进行组织和管理;财产必须用于教育机构进行的活动;所有者只能将财产用于教育目的。[8]美国法律对营利机构(包括营利学校)和非营利机构(包括非营利学校)的划分很明确,原则上营利性院校不是免税实体;而非营利性私立大学和公立大学都是免税实体。非营利性大学每年需要通过税务申报、审核并向公众公开财务报告,以证明其符合联邦和州法律法规的免税资格;而营利性大学没有此义务。但是,无论营利或非营利,私立教育机构税率不同于工商业的税率。

  日本也重视通过立法完善私立学校的税收制度。1975年制定的《私立学校振兴助成法》(昭和50年法律第61号)第四条明确规定对私立学校提供经常性费用补助和税收优惠政策。[9]可以说,日本政府主要是通过税收优惠立法,促进私立学校的发展。如日本《关税税率法》规定,由政府批准的私立学校,在进口和接受国外捐赠学术研究用品时予以“特定用途免税”。对设立私立学校的“学校法人”经营非营利事业时,减免法人税、所得税、继承税、赠与税、印花税、居民税。除此之外,日本还通过《特定公益增进法人》对捐款者给予税收优惠。[10]

  (二)联邦和地方政府明确责权并区别政策适用范围

  美国的税收分为联邦税、州税和地方税;日本的税收分为国税和地税。以美国为例,《美国法典》(United States Code)中的《国内税收法》(Internal Revenue Code)规定了学校应缴纳和免除的联邦税;各州和地方的法律规定了学校应缴纳和免除的州税和地方税。在联邦法典和各州的法典中,都有明确的免税规定。联邦法典具有广泛的适用范围;各州法典是根据美国宪法的原则来制定的,在税收优惠规定上又有自己的特点。中央和地方行使不同的责权范围。

  1.联邦政府层面

  美国联邦政府税收法律主要负责征免收入税(Income Taxes)。《美国法典》标题26《国内税收法》部分第510(c)条免税组织名单(List of Exempt Organizations)规定:“专门以宗教、教育、慈善、科学、文学等活动为目的的组织免交联邦收入税,但条件是:其净收益的任何部分都不能用于增加任何私人股东和个人的利益”。[11]也就是说,非营利学校等机构达到要求都可以免交联邦收入税。除此以外,联邦法典还做出了更为细化规定,营利性大学所获慈善捐助需缴税,非营利性大学慈善捐赠所得免税。营利性大学缴纳所得税,非营利大学免缴所得税,但需缴纳其他税,如员工缴纳工资税等。

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