作者简介：冯大鸣，华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员，教授，博士生导师。上海 200062

　　内容提要：义务教育学校办学自主权的改革与探索，需要先行把握三项前置信息：国外相应学校的办学自主权常态、我国学校办学自主权的面上现状和政校双方的当下感受及改革诉求。基于对三项前置信息的实证调研可以看出，对放权尺度的论证应由目的、内容、程度展开，而在机制设计中，应对激励相容、柔性放权和滥权约束予以特别的关注。

　　关 键 词：义务教育学校 办学自主权 实证调研

　　[中图分类号]G471 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2018)10-0055-06

　　一、问题的提出

　　自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”的改革要求以来，落实和扩大中小学办学自主权既是我国基础教育管理体制改革的明确方向，也是一个迄今仍在探索的改革课题。1995年颁布的《教育法》第二十九条第一款已明确规定，学校“按照章程自主管理”，第二十九条其他各款所赋予学校的权利也覆盖了学校的人、事、财三个方面。在此后的政策文件中，《教育法》的这一“自主管理”法律精神也一再受到强调。按理，落实学校办学自主权的方向是明确的，政策法规环境也是基本完备的，近年更有山东潍坊等地简政放权探索的个案，那么为何在《教育法》颁布23年后，我国面上中小学办学自主权仍处于“落而不实”或“扩而不大”的局面呢？这恐怕不能简单地责难地方教育行政部门的理念落后或恋权心态，而应冷静地分析我们对落实和扩大中小学办学自主权是否已真的做好了准备。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》(以下简称《意见》)提出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系。”对比以往政策文件的相关表述，《意见》的这一表述不仅在文字上更全面、详尽，而且提示了办学自主权落地须解决的两个前提性问题：放权的尺度(把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好)和运行的机制(构建政府、学校、社会之间的新型关系)。那么，究竟应从哪些角度来考验放权尺度的合理性？在运行机制的设计上究竟应对哪些要点予以特别的关注？如果这两个问题不解决好，落实或扩大办学自主权仍可能落入“一收就死，一放则乱”的历史窠臼。当然，上述两个问题的回答还必须建基于三项前置信息：国外中小学办学自主权的常态是怎样的？我国中小学办学自主权的面上现状究竟如何？政校双方对办学自主权现状的当下感受及改革诉求是什么？如果没有这三项前置信息，对放权尺度的认识就缺乏当下的位置感，难以找准改革的起点和难点，对放权尺度和机制设计的讨论也将落入空泛议论的俗套。鉴此，本文试以实证调研获取三项前置信息，并通过对实证调研结果的分析来讨论放权尺度及运行机制设计问题。

　　二、调研的设计与实施

　　本调研的目的在于获取放权尺度的三项前置信息，并在信息分析的基础上对放权尺度及其机制设计问题进行探讨，为我国办学自主权改革的实践者和研究者提供参考。调研内容主要有三部分：一是对国外义务教育学校办学权的政校分享常态的考察，这部分主要是利用国外相关实证研究的数据和结论；二是关于我国义务教育学校办学自主权的问卷调查；三是围绕办学自主权当下感受及改革诉求的访谈。由于相对高中而言，义务教育阶段学校的办学政策刚性度更高，其办学政策在各省间、区域间、学校间差异度都相对较小，因此我们将本调研范围限定于义务教育阶段学校。国外办学自主权对比性考察对象选择欧盟国家，以欧盟2009年公布的欧盟成员国ISCED1和ISCED2学段(对等于我国小学和初中学段)公办学校自主权问卷结果为主要考察材料①。本次问卷调查对象为公办义务教育学校校长，问卷主干部分的结构和内容直接以欧盟的“ISCED1和ISCED2学段公办学校自主权问卷表”为参照。该表将自主权分为完全自主(学校在国家法规规定的框架和尺度内拥有完全决策权)、有限自主(学校可以作出最初决定，但学校决定的方案须报批，教育行政部门可以要求学校修订原方案，或学校只能在地方教育行政部门所规定的若干选项内作出决策)和无自主(学校完全没有决策权)三种程度。[1]之所以采用欧盟的这个问卷表，主要原因是ISCED1和ISCED2学段在欧盟国家都属于义务教育学段，与我国九年义务教育学段大致对等；该表内容基本覆盖人权、事权、财权等办学自主权的主要方面，与我国研究界对办学自主权所含要素的理解基本吻合[2]；与中国一样，欧洲国家(比利时、荷兰等个别国家除外)并无赋权学校自主管理的历史传统，而20世纪80年代欧洲国家办学自主权改革起步之际也正是《中共中央关于教育体制改革的决定》发布之时，中国与欧洲在办学自主权改革的纵向发展上有接近性；该表已被多次使用和校订，其整体信度相对可靠。访谈对象为义务教育学校校长和地方政府相关部门官员，访谈设计为半结构式访谈，焦点议题为义务教育学校办学自主权的当下感受及改革诉求。在问卷部分，共向来自上海、重庆、江苏、浙江、安徽、山东、山西、河南、吉林、陕西、甘肃、广西、四川、云南14省(市、自治区)的公办义务教育学校校长(其中小学校长、初中校长和九年一贯制学校校长分别占比53.4％、37.1％和9.5％)发放问卷760份，回收并剔除废卷后得到有效卷566份，采用统计软件SPSS23.0进行数据处理获取统计结果。在访谈部分，先后访谈来自上海、江苏、广东、安徽、贵州等省(直辖市)的公办义务教育学校校长17人，区(县)教育局局长(副局长)4人，区(县)教育局、编制办、人社局、财政局科(股)长11人。

　　三、调研结果：三项前置信息

　　(一)欧盟义务教育学校办学自主权状态

　　欧洲国家扩大办学自主权的改革在1985年起步，初期的放权程度十分有限，实施此项改革的国家也很少，直至进入21世纪，学校自主管理的政策才被欧盟国家普遍采用，学校拥有办学自主权遂成常态。[3]欧盟曾用“ISCED1和ISCED2学段公办学校自主权问卷表”测验过其27个成员国的学校办学自主权状况，限于篇幅，本文仅选列了爱沙尼亚、芬兰、英格兰(2009年施测时英国尚未脱欧)、德国、法国等5个经济体的问卷结果(见表1)。