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县域义务教育均衡发展问责制度的现状、问题及对策 ——基于对325个县(区)现行相关政策文本的分析
2018年09月12日 12:10 来源:《山西师大学报:社会科学版》 作者:姚松 字号
关键词:义务教育;均衡发展;教育问责;文本分析

内容摘要:县域义务教育均衡发展问责制是规范基层政府教育管理行为,推进义务教育均衡发展和教育公平的重要保障机制。

关键词:义务教育;均衡发展;教育问责;文本分析

作者简介:

  作者简介:姚松,河南大学 教育科学学院,河南 开封 475004 姚松(1985- ),男,河南南阳人,河南大学教育科学学院讲师,硕士生导师,教育学博士。

  内容提要:县域义务教育均衡发展问责制是规范基层政府教育管理行为,推进义务教育均衡发展和教育公平的重要保障机制。当前县域义务教育均衡问责制度从形式设计上来看,存在着问责要素不完整、问责主客体不清晰、问责内容不明确、问责方式过于笼统等问题。从实质内涵上,则折射出问责制度体系过于倚重惩戒机制、偏向结果导向、制度化水平较低、参与广泛性和深度不足等深层次的有效性不足问题。为此要提高问责制度化水平,合理设定问责内容,构建多元参与机制,完善问责程序,促使问责制度日臻完善。

  关 键 词:义务教育 均衡发展 教育问责 文本分析

  标题注释:河南省教育厅人文社会科学研究一般项目(2015-QN-157)

  中图分类号:G526.4 文献标识码:A 文章编号:1001-5957(2018)02-0099-06

  一、县域义务教育均衡问责制度的现状分析

  为全面了解和分析我国县域义务教育均衡发展问责制度现状,通过互联网搜集到了325个县(区)出台的相关政策文本,这些政策文本涵盖我国中部、东部、西部地区。对于这些搜集的政策文本,按照问责制关键构成要素:“问责主体”“问责客体”“问责内容”“问责方式”“问责救济”五个方面进行编码、整理、分析和归纳。根据分析结果,归纳发现如表1所示。

  首先,问责主体。基于文本统计分析发现:有130个县(区)明确提出成立县义务教育均衡发展领导小组,由县委、县政府分管领导任组长,县各职能部门主要领导任小组成员,统筹负责问责相关工作,占总数的40%。有52个县(区)明确提出在县教育局内成立问责领导小组,由县教育局、县政府教育督导室具体负责跟踪、调查和提出问责建议等工作内容,占总数的16%。有143个县(区)仅指定以县政府作为问责发起的机构,占总数的44%。这表明,县域义务教育发展问责主体多限于本级人民政府一级,并能够注意到统筹各职能部门的辅助力量,形成合力,确保问责到位。

  第二,问责客体。基于文本统计分析发现,211个县(区)的问责文本中明确提出了问责客体的认定范围,主要包括:(1)乡镇、县直有关单位领导及有关直接责任人;(2)县级行政执法部门及其派出机构,具有行政管理职能的事业单位领导及有关直接责任人;(3)县教育行政主管部门及有关直接负责人;(4)各乡镇中心学校、义务教育阶段学校领导及有关直接责任人;(5)需要问责的其他对象。在这211个县区中,有169个县(区)进一步明确规定各有关单位的党政主要负责人是第一责任人,分管领导是直接责任人,其他班子成员是配合责任人。其他县(区)虽未明确指出问责客体,但在工作职能中详细罗列了县委、县政府、县各职能部门、义务教育学校应负责的工作职责。这实际上也间接明确了义务教育均衡发展问责客体的范围。

  第三,问责内容。基于文本统计分析发现,共有260个县(区)在问责内容上进行了详细论述。具体来看,主要有两种表述方式:第一种以县各职能机构、学校的具体工作职责划分为基础,明确规定了县各机构所应承担的具体工作内容,这些工作内容构成了问责基本内容。例如,《米易县义务教育均衡发展工作责任和问责制度》详细列举了包括县教育局、监察局、综治办等19个部门所应负责的工作内容。第二种则以中央、省义务教育均衡发展督导规定为蓝本,对县义务教育均衡发展工作进行维度划分、指标设置以及部门责任的设定。例如,《武胜县人民政府办公室关于推进义务教育均衡发展及责任分工的通知》中,将内容分为保障机制、入学机会、教师队伍、质量与管理4个维度,23项具体评估指标,并在每一项指标上划出打分标准以及具体的责任单位,并以此为基础,作为考核县各部门推进义务教育均衡发展工作优劣的重要依据。

  第四,问责方式与程序。基于文本统计分析发现,共有234个县(区)对问责方式进行了详细规定。从具体内容来看,问责方式基本包括责令改正,书面检查,通报批评,诫勉谈话,取消当年评先、评优、晋级资格,停职离岗培训,调离岗位,解聘辞退或责令引咎辞职,免职等。而在问责程序方面,325个县(区)文本中,仅有46个县(区)对问责程序进行了简要论述,占总数的14%。例如,《开阳县推进义务教育均衡发展工作监督和问责机制实施意见》将问责程序明确为:由县督办督查中心、县人民政府教育督导室每年对乡镇(社区)、相关部门负责人履行推进义务教育均衡发展工作职责情况进行评价考核,并将考核结果报县委组织部,作为干部提拔和部门考核的重要依据。县政府将年度目标完成情况纳入各相关单位、部门的绩效考核,统一奖惩。

  第五,问责救济。问责救济作为问责制度中重要的内容,是体现程序正义与否的重要环节。基于文本统计分析发现,共有84个县(区)对问责救济进行了明确规定,占总数的25.8%。各县(区)采用的问责救济办法主要包括申辩、陈述、要求复核等几类。例如,《余庆县义务教育均衡发展工作问责办法(暂行)》明确规定:问责对象对问责处理决定不服的,可以按照有关规定申请复查、复核。在复查、复核期间,问责处理决定不停止执行;复查、复核中发现处理错误的,应当及时纠正。

  二、县域义务教育均衡问责制度结构要素的问题分析

  从上述文本分析可看到,虽然各县(区)出台的义务教育均衡发展问责办法各有不同,但都对义务教育均衡问责主体、问责客体、问责内容及问责方式进行了详细的说明与规定,为推进县域义务教育均衡发展提供了明确的努力方向、思路及保障。特别在问责文本中,各县(区)普遍将问责对象直指各行政部门首长,拓展问责范围至县各相关部门,并引入问责救济程序等内容,引导各职能部门形成合力,确保问责过程公平正义。然而,在对各县(区)问责办法进行肯定的同时,也要看到当前县域义务教育均衡问责政策的要素构成亦存在一系列突出的问题。

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姓名:姚松 工作单位:

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