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教育惩戒权的法理学思考 ——兼评《青岛市中小学校管理办法》
2018年02月02日 16:14 来源:《复旦教育论坛》 作者:谭晓玉 字号
关键词:学生管理;教育惩戒;立法确权;依法规制

内容摘要:教育惩戒权有教育基础,但缺乏法律依据。“教育惩戒权”的实质是“教师管理权”。教师管理学生需要适度行使教育惩戒权,但有待国家立法确权与赋权,做到有法可依、依法规制。

关键词:学生管理;教育惩戒;立法确权;依法规制

作者简介:

  作者简介:谭晓玉(1959- ),博士,上海市教育科学研究院研究员,全国教育政策与法律研究会常务理事,主要从事教育政策与法律研究.上海 200032

  内容提要:文章从教育法理学视角探讨了教育惩戒权的法律特征与教育属性。教育惩戒权有教育基础,但缺乏法律依据。“教育惩戒权”的实质是“教师管理权”。教师管理学生需要适度行使教育惩戒权,但有待国家立法确权与赋权,做到有法可依、依法规制。

  关 键 词:学生管理 教育惩戒 立法确权 依法规制

  2016年12月30日,山东省青岛市政府第128次常务会议审议通过了《青岛市中小学校管理办法》(以下简称《办法》),2017年2月4日以青岛市人民政府令颁布。青岛市在地方教育立法方面先行先试,出台了我国第一部以学校为主体的地方教育规章,首次以立法形式提出“教育惩戒”概念。《办法》第十一条第三款规定:“中小学校对影响教育教学秩序的学生,应当进行批评教育或者适当惩戒。”[1]尽管《办法》只是一部适用于青岛市辖区的计划单列市的地方规章,但首次将教育中忌讳的“惩戒”入法,可谓“重大突破”。

  本文将就“教育惩戒权”的法律特征与教育属性作法理学的分析。

  一、“教育惩戒权”法出无源

  今天的教师既要面对越来越多难以管束的学生,又要面临种种行政管理“禁令”和社会舆论苛责,常常陷入左右为难的尴尬境地。教师要么对学生放任自流,要么将体罚当作发泄私愤的手段。前者导致教师管理失职和学生桀骜不驯;后者造成学生身心伤害,激化家校矛盾。惩戒成了教师不敢触及的“高压线”,唯恐被冠以“体罚”之恶名,加上媒体对体罚学生伤害事件的屡屡曝光,惩戒成了教师闻之噤若寒蝉、不敢逾越半步的“雷池”[2]。近年来,学校管理者和教师希望国家能对教师管理学生的权限有一个比较明确的规定,专家、学者对教师教育惩戒权的享有、行使进行了大量的学术探讨与研究,每年“两会”期间也有代表、委员呼吁正视教师的“教育惩戒权”。但是,必须认识到,社会的呼吁、学者的研究与法律的规定并不是一回事。

  法律是严谨、规范的。任何权利上升到法律层面,首先要“法出有源”。具体到教师的“教育惩戒权”,首先要“正名”:法律意义上的“教育惩戒权”目前在我国现行法律中有无设定?如果我国现行法律并无这一“权种”,《办法》提出“惩戒”的法律用语是否与我国现行法律相抵触或冲突?这种“扩权”立法是否合法?

  权利法定是世界各国立法遵行的通行原则。[3]任何一项法律权利都必须经过国家立法予以确认,也即确权。确权之后才能赋权,才能享有并行使这项权利。我国也不例外。

  目前,我国现行法律、法规没有规定教师具有惩戒权。有关教师有惩戒权的种种说法,只是通过教育相关法律条款推断出来的。《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第7条规定,教师享有指导学生的学习和发展、评定学生的品行和学业成绩的权利;《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第28条规定,学校及其他教育机构有对教育者进行学籍管理、实施奖励或处分的权利。这些法律条款明确了教师对于学生的管理指导权和学校对于学生的处分权。《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)第29条规定:教师应当尊重学生的人格,不得歧视学生,不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为,不得侵犯学生合法权益。这一规定,明确将体罚这种极端的管理学生的形式单独提出予以禁止,但并未禁止教师使用其他惩戒形式。因此,目前关于教师教育惩戒权的说法只能是推定。《办法》中设定的“惩戒权”并无上位法律依据。

  《办法》是青岛市政府制定的规范性文件,在效力层级上属于地方立法权限中的计划单列市政府教育规章,必须遵行《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)对地方立法的规定。《立法法》第72条规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

  国家对地方教育立法的权限与原则有着明确的法律规定:维护法制统一,把握三项原则——不抵触、有特色、可操作。所谓不抵触,就是地方立法要维护国家法制的统一,不能与宪法、法律、行政法规相抵触,不能超越立法权限、违反法定程序。所谓有特色,就是地方立法要根据本地的政治、经济和社会发展的客观实际,正确反映客观规律和地方的实际需要,以实际需要为立法的出发点,以解决本地的特殊矛盾为立法目的。所谓可操作,就是地方性法规必须切实可行,具有可操作性,这是地方立法必须遵循的基本原则。

  《办法》作为地方教育立法,所设定的“教育惩戒权”属于自主性教育法规。从遵行国家法制统一“三原则”看,已经涉及与上位法相抵触之嫌。这是因为,迄今为止,无论是我国宪法,还是《教育法》《教师法》《义务教育法》《未成年人保护法》等上位法,都没有设定“教育惩戒权”,也即上位法没有确权,也就谈不上赋权。

  再者,即便“教育惩戒权”是《办法》立法地在地方教育立法上的创新,突出“有特色”,还涉及几个问题。除了前文提及的“正名”之外,还要“坐实”:“教育惩戒权”具体规定的内容、范围、边界(惩罚、体罚、变相体罚)是什么?还要“落地”:行使“教育惩戒权”的规则、程序是什么?还要“纠偏”:过度、泛用、滥用“教育惩戒权”造成的侵权救济方式、途径是什么?这些在《办法》中都没有加以规定,这又与地方教育立法必须遵循的“可操作性”原则不符。当然,青岛市政府可能会出台“教育惩戒权”行使的配套实施细则,但教育惩戒不仅要赋权更需确权,首先需要确定我国现行法律中有没有这个“权”。不难预测,《办法》在实施中将会面临“立法越权”与“有法难依”的困境。

  二、“教育惩戒权”的实质是“教师管理权”

  何谓“惩戒”?目前我国最权威的两部新版汉语词典(书)对此作了简明扼要的解释。《汉语大词典》解释为:1.以前失为戒;2.惩罚之以示警戒。《辞海》解释为:惩治过去,警戒未来。两者的解释大同小异,就是对过去的失误予以惩处,警示以后再出现。

  从世界各国实践来看,“惩戒”一词用于法律概念,更多地适用于国家公职人员或者具有公职性质的协会。比如,在国家检察机关、司法机关、行政机关以及有关行业协会领域,都有规范性文件(法律法规)对“惩戒”的适用主体、范围、程序等以行政法及行政诉讼法从实体和程序两方面予以明确规定。“惩戒”的实施主体是国家机关,“惩戒”的对象是违反《公务员法》或《检察官法》《法官法》《律师法》的公务员、检察官、法官或律师个人。“惩戒”在上述情形中都是法律概念。

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姓名:谭晓玉 工作单位:

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