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民办学校分类管理的问题及其解决途径
2017年05月19日 14:44 来源:《教育学报》 作者:劳凯声 字号

内容摘要:如何对民办学校进行有效的管理,取决于如何对不同性质民办学校进行合理的分类,但民办学校的分类管理改革远非想象的那么简单易行。

关键词:民办学校;办学体制;合理回报;分类管理;教育税收政策

作者简介:

  作者简介:劳凯声(1948- ),男,广西人,首都师范大学教育学院教授,主要从事教育法学,教育政策学研究,E-mail:laokaisheng@126.com。北京 100048

  内容提要:如何对民办学校进行有效的管理,取决于如何对不同性质民办学校进行合理的分类,但民办学校的分类管理改革远非想象的那么简单易行。在营利性民办学校取得合法地位之前,“合理回报”曾是对民办学校进行管理的重要分类标准,但对此的争议一直未曾间断。在当前推进民办学校分类管理之时,以办学奖励和投资回报取代“合理回报”则是一个合理的选择。税收优惠不仅是民办学校的一项法定权利,同时也是调节民办学校办学行为的重要政策杠杆,是对民办学校进行分类管理的一种重要形式。合理的税收优惠政策对不同性质的民办学校做出区别性的政策对待,以税收优惠的宽严向社会表明政府对不同性质学校鼓励和支持的程度,引导民办学校进行市场定位,各安其位、各得其所。从税收优惠的既有政策看,为有利于对民办学校的分类管理,税收优惠政策应在民办学校营利程度、教育产品属性、学校公平竞争及学校结构布局等方面进一步加强调节功能。

  关 键 词:民办学校 办学体制 合理回报 分类管理 教育税收政策

  中图分类号:G645 文献标识码:A 文章编号:1673-1298(2016)05-0003-11

  民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办的学校及其他教育机构。与公办学校制度构成对应的民办学校制度,以举办主体和办学体制的多元化发展而区别于公办学校制度。如何对民办学校进行合理的分类以及如何在合理分类基础上进行有效的管理,则是当前现代学校制度建设的重要课题。

  一、民办学校的分类管理改革

  (一)问题的起因

  民办学校的办学体制多元,学校性质复杂,如何对民办学校进行有效的管理,取决于如何对其进行合理的分类。1995年《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)规定了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”(2015年12月全国人大常委会通过的《教育法》修正案已删除),这一规定把民办学校直接定性为非营利性组织,排除了营利性民办学校存在的可能性。1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》把不同性质的民办学校笼统地规定为民办非企业单位,对民办学校的分类管理造成了极为不利的影响。《民办教育促进法》曾尝试对民办学校进行分类,规定了在民政部门登记的教育事业属于公益性事业,同时规定在工商部门登记注册的经营性民办培训机构,由国务院另行规定管理办法,但此后并未见出台相关的管理办法,对民办学校的管理也仍遵循以往的做法。

  法律的上述定位把民办教育事业笼统地定性为公益性事业,把不同办学性质的民办学校笼统地规定为民办非企业单位,与公办学校具有同等法律地位,这样的规定给民办学校的分类和管理带来了一系列问题。非营利性学校的某些市场化办学行为往往被误解为具有营利性质,甚至导致一些地方税务部门向这些学校征收企业所得税;营利性学校为获得合法地位,或以非营利性的名义实施办学活动,或通过注册公司的方式实现企业化经营,或在境外股票交易所上市等。这些做法增加了民办教育管理上的难度,成为现代学校制度建设必须面对的一个难题。

  从国外的相关规定看,对不同性质的私立学校进行合理的分类管理是避免发生管理混乱,保证不同学校健康发展的立法通例。国外私立学校分类的主要依据是出资人的办学动机及办学行为:出资人要求获得商业利润的,则被认定为营利性机构,这类学校不享有免税政策,且不能接受政府财政直接资助以及公益性捐赠;反之,出资人不要求获得投资回报的,则被认定为非营利性学校,在大陆法系国家,这类学校被规定为财团法人(如法国、意大利)或独立的学校法人(如日本、韩国)。非营利性学校可享国家的免税政策,接受政府财政资助及社会资金捐赠。

  非营利性民办学校和营利性民办学校在基本的管理制度方面都存在明显区别,主要表现在如下几个方面。

  法人属性不同。民办学校属非国有资产举办的非经营性机构,因此被登记为民办非企业单位。①在实践中,根据是否要求取得回报的标准,还可进一步分为非营利性法人与营利性法人。非营利性法人从事的活动具有公益性,出资人不要求取得回报;营利性法人的出资人要求回报,所形成的资产归出资人所有,办学结余依据国家有关规定进行分配。

  注册登记方式不同。由于法人属性的不同,两类学校的办学许可由不同的部门审批。在统一经由教育或人社部门进行资质审批后,根据自愿原则,非营利性学校由编制或民政部门登记,营利性民办学校则由工商部门登记。

  财产归属不同。捐资举办的非营利性学校,捐赠所形成的资产归学校法人所有,捐赠人不再拥有财产权,也不得取得回报,办学结余继续投入教育;不要求取得合理回报的非营利性学校,出资人对其投资所形成的资产拥有所有权,但不要求取得回报;营利性民办学校出资人投入所形成的资产属出资人自有财产,归出资人所有。出资人可以取得办学收益,办学结余依据国家有关规定进行分配,形成的资产归出资人所有。但在民办学校的财产中,由国家资助和政策优惠所形成的资产属国有财产,归国家所有;由社会捐赠所形成的资产属学校公共财产,归学校所有;由学生缴纳的各种费用和学校产业开发收入等办学积累增值所形成的资产,其中除依规定出资人可以提取的回报部分属出资人财产,归出资人所有外,其余均属学校公共财产,归学校所有。

  资产管理、财务会计制度不同。二者在管理上执行不同的会计制度和收费政策,实行差异化的财政扶持、税费优惠、贷款融资政策。一般来说,非营利性学校可获得政府的补贴、基金奖励、捐资奖励;可享受与公办学校同等的税收优惠;在土地划拨方面可享受公益事业用地及其建设的优惠政策;可获各级政府助学贷款、奖助学金;可获承租、承转闲置国有资产的扶持措施等。营利性学校则主要面向市场办学,充分利用市场机制,激发办学活力。从鼓励民办教育发展看,对这类学校也应有一定的优惠政策和措施,帮助这类学校更好地发展。

  评估和监督制度不同。政府分别建立适用于两类不同性质民办学校的评价标准、办学许可证制度和年检制度。教育主管部门或受其委托的社会审计机构对民办学校财务状况进行定期审计,非营利性民办学校应确保不截留、挪用和侵占教育专项资金,加强对校产使用、变更的监督管理,严禁其在续存期对学校教育设施进行抵押、出卖或转让。而对营利性民办学校来说,由于存在较大办学风险,教育主管部门设立了负面清单管理制度、资质认证及准入管理制度、营利性学校风险保证金制度等,对从事学历教育的营利性学校还实施学费专户监管,以降低市场经营带来的办学风险。此外还通过第三方质量评估或认证机构,对营利性学校的教育教学质量开展督导和评估。

  终止办学后的剩余资产处置不同。民办学校发生终止办学的情况时,应按规定退还受教育者学费、杂费和其他费用,应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用,偿还其他债务。非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于教育事业;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定在学校出资人中进行分配。

  2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把民办学校的分类管理改革纳入了教育体制改革的总体部署,由此开始了民办学校分类管理的改革进程。2015年提交全国人大常委会审议的《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》三部法律的修正案草案,其中《民办教育促进法》修正案草案审议的焦点就集中在民办学校分类管理制度如何保护民办学校及其举办者的合法权益,如何调动民间办学的积极性等方面。《教育法》和《高等教育法》修正案均已删除关于“任何组织与个人不得以营利为目的举办学校或其他教育机构”的规定,为营利性民办学校的合法化打下了基础。但有关民办学校分类管理上仍有一些核心问题未能取得共识,为统一社会各界思想,平稳推进改革进程,全国人大常委会要求继续对民办学校分类管理制度做进一步研究和完善,决定暂缓通过《民办教育促进法》修正案。但民办学校的分类管理改革已经引起了来自民间资本的关注,许多上市公司都对投资教育行业充满着期待,仅2015年就有多家主营其他业务的上市公司把目光转向了教育产业,如中泰桥梁拟定增17.5亿投资建设学校;银润投资拟收购学大教育,并拟投资17.6亿用于学校投资;恒立实业拟募集30亿元收购京翰英才并投资学校教育;洪涛股份拟以2.97亿收购上海学尔森文化;威创股份拟以8.57亿收购金色摇篮,等等。[1]这表明,多年来一直存在并未予解决的法律规定的非营利性与实际存在的营利性矛盾已经浮上水面,成为推进民办学校分类管理改革必须解决的一个问题。

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