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乡村教师编制困境的现实省思
2017年04月21日 16:33 来源:《教育发展研究》 作者:杨柳 张旭 字号

内容摘要:教师编制配置是政府对义务教育学校进行人力资源投入的主要方式,教师编制的结构与现状基本决定了教师队伍的总体结构与状态。

关键词:乡村教师;编制困境;执行编制核算标准;“向城”思想;以管为主;教师教育一体化

作者简介:

  作者简介:杨柳,西华师范大学教育学院(南充 637000) 张旭,21世纪教育研究院教育政策研究中心(北京 100088)

  内容提要:教师编制配置是政府对义务教育学校进行人力资源投入的主要方式,教师编制的结构与现状基本决定了教师队伍的总体结构与状态。目前,我国乡村教师编制现状不容乐观,究其原因在于师资供求失衡影响了乡村学校师资队伍的更新,“向城”思想的长期禁锢严重抑制了乡村教育的发展,“以管为主”的编制管理理念忽视了对教育与教师的本真考虑,编制管理体制的系统失衡导致了乡村学校教育的非常态发展。为此,乡村教师编制困境的重塑之道就需要从保障教育资源优化配给、释放改革红利,完善教师编制制度、实现编制管理科学化,向社会购买部分服务、缓解教师工作压力,严格把控教师准入与退出机制、保障教育资源配给质量,教师教育一体化的有效推进、破解乡村教师资源缺乏困境等多方面入手。

  关 键 词:乡村教师 编制困境 执行编制核算标准 “向城”思想 以管为主 教师教育一体化

  标题注释:本文系2015年度教育部人文社会科学重点研究基地东北师大农村教育研究所重大项目“进城务工人员随迁子女就地升学政策研究”(15JJD880008)的阶段性成果。

  2015年6月1日国务院办公厅正式发布《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(以下简称《支持计划》),明确提出到2020年打造一支素质优良、扎根基层的师资队伍。在《支持计划》中重申城乡教师统一编制配置成为一大亮点。2012年我国就开始实行城乡教师配置一个标准,统一按照生师比19∶1配备教师,这是—个重要的进步,虽然《支持计划》关于城乡编制是重申,但《支持计划》中提到村小与教学点要按照生师比与班师比相结合的方式配备师资,是紧密结合我国教育发展实情做出的决定,依然不失为《支持计划》的一大亮点。为准确把握我国乡村教育编制情况,笔者通过对四川省美姑县、利州区、宜宾县,湖南省麻阳县,湖北省利川县,甘肃东乡县、崇信县,河南省济源县,山东省沂源县,贵州省威宁县,重庆市綦江区等区县开展实地走访调研,并结合东北师范大学农村教育研究所等新近研究成果,尝试着从乡村教师编制存在困境的背景、呈现的现状、产生的原因以及破解之道展开比较全面的思考,以期为乡村教师编制工作的顺利开展提供积极支持。

  一、乡村教师编制困境的背景追问

  十八大以来供给侧改革一度成为社会焦点话题,供给侧改革强调制度供给,构建发展新体制,以期通过供给端破除经济增长困境,释放经济增长红利。它主张从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,从而更好满足广大人民群众的需要、促进经济社会持续健康发展。[1]作为在社会经济中扮演重要角色的教育来说,自然不会游离于这场讨论之外。而教育供给侧改革的核心,是扩大优质教育资源整合,优化教育资源配置,给受教育者提供更多、更好的教育选择,从而化解教育老大难问题。随着城镇化进程的快速推进,我国基础教育现有的发展结构发生了巨大变化,即“全面普及教育”以达到总量的需求逐渐被“提高教育质量”以形成质的飞跃所取代,而达到这一终极目标的前提基础是要实现城乡教育的“均衡发展”。从目前我国基础教育发展的实际来看,实现城乡教育“均衡发展”的重点和难点在于乡村,而提高乡村教育质量,关键是要提高教师的质量。[2]教师资源的均衡配置,是弥补教师差距的重要手段,供给侧机制改革政策的提出,为这一合力助推提供了法律效力的理论支持和可行性的技术手段。

  从教师资源配置比例具体实施的实践维度来看,我国乡村地区教师资源配给还存在着一种悖论。东北师大农村教育研究所通过对2003-2012年近十年间乡村小学“教职工数”和“在校生数”的数据进行研究,得出近十年乡村小学师生比分别是:1∶19.64、1∶18.88、1∶18.13、1∶17.67、1∶17.17、1∶16.60、1∶16.06、1∶15.70、1∶16.64、1∶15.90。[3]从数据比例上看,近十年乡村小学师生比比率数值要远高于2001年《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》(以下简称《通知》)中所规定的农村标准1∶23和城镇标准1∶21、城市标准的1∶19。自2012年我国提出城乡一个标准以来,按师生比1∶19这一标准出发,全国乡村小学教师早已处在严重超编的现实窘态。而在现实情境中,乡村地区学校却在为每年的教师补充而苦恼,“表面超编,实质缺编”的“畸形”教师队伍编制现象已严重影响了基础教育的长久生态发展。具体表现在三个方面:一是乡村教师队伍年龄与结构矛盾突出,老龄化现象严重,一部分教师长期占用编制,但却不承担相应的教学任务,导致优秀教师“进不来”,失职教师“流不走”;二是乡村教师存在着学科配置偏离倾向,即学校发展倾向补充语、数主科教师,而小科专任教师却严重不足;三是从乡村班师比配置来看,从2003年到2012年近十年师资配比分别为1∶1.59、1∶1.66、1∶1.72、1∶1.79、1∶1.84、1∶1.91、1∶1.98、1∶2.04、1∶1.86、1∶1.86,[4]相较于城市标准的1∶2.1,农村小学教师实际上处于缺编的非常态境遇。

  二、乡村教师编制困境的现状呈现

  教师编制配置是政府对义务教育学校进行人力资源投入的主要方式,教师编制的结构与现状基本决定了教师队伍的总体结构与状态。目前,我国乡村教师编制现状不容乐观,因此,厘清我国乡村教师编制配置现状,对破解乡村教师编制配置困境、提高乡村教育质量大有裨益。

  1.编制整体饱和的失真状态遮蔽了乡村学校发展的实际之需

  据悉,我国高等师范院校毕业生每年有100多万,而真正进入学校编制的师范生不足25万,同时我国又存在200多万中小学教师超编现象。笔者通过实际走访调研发现,这种所谓的饱和状态只是基于全国这个大的教育环境,相对教师总量的饱和而言的;而对于教师质量来讲,这种状态只是一个缺乏实际内涵、“干瘪”的幌子,能够真正关心儿童、尊重儿童、遵循教育教学规律的教育家型教师还很缺乏。相较于城市地区来讲,乡村教育这一现状更是让人唏嘘。

  我国乡村地区教育环境恶劣,教育资源缺乏,一直以来都是我国教育整体范畴中的薄弱环节,其中最为突出的就是师资状况令人担忧。在师资配置过程中,农村地区长期存在教师严重缺编、队伍结构失衡的窘况。据国家教育督导团对全国6省(区)15县的调查,15县全都存在缺编问题,有的省农村中小学教师缺编高达2.6万人;中部某省调查3个县共缺编8500人,西部某县教师缺编率意高达43%。[5]例如在甘肃某县由于缺少外语、美术、音乐、体育等专科教师,有的地方只能2-3个学校共用一名教师,上课如同演员“串场”,正常教学秩序难以维持。与此同时,一些乡村学校教师老龄化现象十分严重,年轻教师“进不来”,老龄教师“退不走”。东北师范大学农村教育研究所对全国12个省份调查得知,有7个省份年龄超45岁的小学教师大于30%,部分地区超过45岁的小学教师达到甚至超过50%,有些地区已经超过10年没有招聘过新教师了。[6]老龄化教师的长期占位,学生增长速度的降低,使得班师比的比率远远超过了既定标准,看似超编的背后却隐藏着编制结构的不尽合理。乡村教育发展需要的是整体发展、和谐发展,老教师虽具有丰富的教学经验,但教育经历、知识结构、专业化水平、精力与活力已远远不足,长久的师生沟通障碍,引发的只能是教育质量的整体下滑。因此,编制整体饱和的失真状态遮蔽了乡村学校发展的实际之需。

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