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促进民办教育的可持续发展 ——谈《民办教育促进法》修订中的分类管理问题
2017年03月21日 14:15 来源:《复旦教育论坛》 作者:周朝成 字号

内容摘要:分类管理已经成为我国民办教育改革的重要政策选择。

关键词:分类管理;合理回报;民办教育促进法;可持续发展

作者简介:

  作者简介:周朝成,博士,浙江树人大学教授,中国民办高等教育研究院秘书长。杭州 310015

  内容提要:分类管理已经成为我国民办教育改革的重要政策选择。论文结合“十二五”试点改革,对《民办教育促进法修正案(征求意见稿)》提出的非营利性与营利性分类管理方案进行剖析,指出应该立足当前我国民办教育“合理回报”的国情基础,允许民办教育领域的市场作用,认可市场公益性存在。论文对该方案框架下带来的非营利学校产权捐赠、取消合理回报、清算后剩余财产的不能分配等重要问题进行分析,建议国家科学定位新时期民办教育的发展战略地位,进一步扩大试点,循序渐进推进分类管理改革,及时研究制定民办学校的分类发展政策,促进民办教育的可持续发展。

  关 键 词:分类管理 合理回报 民办教育促进法 可持续发展

  标题注释:浙江树人大学中青年学术团队项目“民办高等教育政府治理研究”,全国教育科学“十二五”规划2015年度国家重点基金项目“民办院校办学体制与发展政策研究”(编号:AFA150012)。

  2003年,我国颁布实施《民办教育促进法》(下文简称《促进法》),废止了《社会力量办学条例》(1997)。次年颁布了《民办教育促进法实施条例》,对民办教育的公益属性、合理回报、产权关系以及内部治理等办学基本问题进行了法律规定,旨在扶持与促进民办教育的健康持续发展。在《促进法》实施的十多年间,我国民办教育经历了大发展阶段,大量民间资金进入教育领域,全国的民办教育规模得到了较大的扩张,这与国家发展政策、社会主义市场经济培育程度以及我国整体经济发展水平等因素密切相关。随着社会政治、经济与文化的发展,在“十二五”期间就有人大代表提案建议对《促进法》进行修订,但是在2015年年底教育法律一揽子修改案中,全国人大法律委员会对《民办教育促进法修正案(草案)》暂不交付表决,引起社会各界关注。

  一、背景分析

  新中国成立以来,民办教育恢复发展已有三十多年时间,取得了令人瞩目的成就。根据《2014年全国教育事业发展统计公报》,中小学普通教育民办在校生占比达到7.77%,民办院校学校数和在校生数分别占全国普通高校数和在校生数的30%和23.1%。尤其是民办高等教育规模得到快速发展,一个重要原因是大多数民办院校依靠学费运行,规模发展成为民办院校发展的重要路径。

  2010年,我国颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下文简称《规划纲要》),提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。我们认为,当时有两个基本背景。一是政府希望民办教育把建设的重心转移到提高质量建设上来,产生一批高水平民办学校;二是国家加大了对于公办教育的财政经费投入,而对于民办教育的财政支持在国家层面上没有具体政策,民办教育办学者甚至学界呼吁政府应该给予民办学校以财政支持。然而,我国民办学校缺乏清晰的产权制度和办学属性,存在合理回报的情况,政府很难实施财政资助,分类发展成为了政府的一个重要政策选择。

  分类发展是一个系统工程,是解决我国民办教育发展的一系列重大问题的重要途径,涉及理清民办学校模糊产权、法人属性选择、合理回报问题解决以及财政资助体系建立等一系列问题,是当前我国民办教育发展的一个综合性治理问题,也是民办教育健康可持续发展的一个基本前提。自从2010年《规划纲要》提及分类管理的试点以来,民办教育分类管理试点被正式提上了日程,实施了多个试点。浙江成为“十二五”期间全国唯一的民办教育综合改革试点省,温州成为试点地,出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点,加快教育改革与发展的若干意见》以及9个附件细则(简称“1+9”政策),取得了积极的成效,产生了不小的影响。但是,由于我国民办学校发展的复杂性和环境的特殊性,“十二五”期间进行的营利性和非营利性试点工作的总体成效不是很显著,实践中存在很多困难和障碍,也缺乏对试点改革效果的系统、全面的评估。在涉及如何分类、分类标准等问题上,教育理论界与实践界也存在重大分歧。甚至有很多学者认为,目前我国并不具备分类管理的社会环境,应当谨慎地推进改革。

  与此同时,根据《规划纲要》精神制定的教育法律法规一揽子修订计划中,分类发展已经被作为重要内容列入《民办教育促进法修正案》,开展了全国范围的调研与讨论。全国人大公布的《民办教育促进法修正案(征求意见稿)》(下文简称《促进法修正案(征求意见稿)》)指出,法律委员会经研究认为,“民办学校分类管理改革是此次三法修改的重要内容,对于促进民办教育的健康发展具有积极意义。《规划纲要》要求积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。2010年以来,教育部推动在上海、浙江温州等地开展民办学校分类管理改革试点,积累了一定经验。应当在总结经验的基础上按照中央有关精神,及时对相关法律规定进行修改完善,为改革提供法律依据”。从国家政策层面看,2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“建立分类管理、差异化扶持的政策体系,鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。《教育部2016年工作要点》明确指出:“推进民办教育分类改革,进一步修改并出台鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见。研究制订民办学校分类登记实施细则、营利性民办学校监督管理实施细则等,有序实施民办学校分类管理。”2016年4月,中央全面深化改革领导小组第二十三次会议由国家主席习近平主持,审议通过了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》。支持和规范民办教育发展,要建立营利性和非营利性民办学校分类登记、分类管理制度,提高教育质量。至此,民办学校分类管理改革已经成为“十三五”期间我国教育改革的重要内容,国家政策选择已经非常明晰,分类管理势在必行。

  二、《促进法》修订中的分类管理主要内容

  《促进法修正案(征求意见稿)》修订的核心内容是分类管理改革问题,全国人大常委会主要提出了四点修改意见。

  一是明确了非营利性学校与营利性学校的划分标准。民办学校的举办者可以选择非营利性或营利性。《促进法修正案(征求意见稿)》指出:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照《公司法》等有关法律、行政法规的规定分配。”

  二是明确了两类学校各自享受的优惠政策。主要包括三方面:第一,对民办学校在政府购买服务、奖助金等方面进行扶持。《促进法修正案(征求意见稿)》指出:“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”第二,对民办学校实施税收优惠政策。《促进法修正案(征求意见稿)》指出:“民办学校享受国家规定的税收优惠;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠。”第三,对于民办学校在土地使用上实施优惠政策。《促进法修正案(征求意见稿)》指出:“新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定以土地划拨等方式给予优惠。”从上述三方面的优惠政策看,政府选择进一步加强对于非营利性民办学校的扶持力度。

  三是明确了两类学校终止时剩余财产的处理。这项规定涉及民办学校的退出机制。与两类学校的属性相对应,非营利性民办学校清偿后的剩余财产仍用于教育事业;而营利性民办学校则在清偿优先偿还的债务后,剩余财产按照《公司法》处理。

  四是对分类管理改革做出了平稳过渡的时间安排。在《促进法修正案(征求意见稿)》实施前设立的学校要求在三年内作出调整,调整后出资人可申请从学校财务清算后的结余或者剩余财产中获得一次性合理补偿。

  总体上,《促进法修正案(征求意见稿)》对民办学校分类管理改革及其推进步伐做了法律法规层面上的制度安排,触及到了我国民办教育发展问题的痛处。这是一项系统性改革,关涉问题多,涉及面广,关涉到全国几千所民办学校举办者的利益和这些学校今后发展的基本路径。

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