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学区制推动区域教育优质均衡发展的理论与机制
2016年03月21日 14:06 来源:《教育理论与实践》 作者:赵新亮 张彦通 字号

内容摘要:学区制改革不仅是划片对口入学,更是以学区自主办学为核心的教育管理制度变革,是对教育治理体系现代化的重要探索,其核心内容是落实学区一体化管理,扩大优质教育资源覆盖面,推动区域教育优质均衡且有特色发展。

关键词:学区制;区域教育;优质均衡发展;资源共享机制

作者简介:

  作者简介:赵新亮(1987- ),男,山东临沂人,北京航空航天大学人文社会科学学院博士研究生,青岛市教育科学研究所助理研究员,主要从事教育政策研究; 张彦通(1964- ),男,山西榆次人,国务院参事室参事业务司司长,教授,博士研究生导师,主要从事高等工程教育、高等教育政策研究。 作者单位:赵新亮 北京航空航天大学人文社会科学学院,北京 邮编 100191;张彦通 国务院参事室,北京 邮编 100006

  内容提要:学区制改革不仅是划片对口入学,更是以学区自主办学为核心的教育管理制度变革,是对教育治理体系现代化的重要探索,其核心内容是落实学区一体化管理,扩大优质教育资源覆盖面,推动区域教育优质均衡且有特色发展。实现学区组织结构变革和生源结构回归常态是学区制改革的重要制度保障。有效实施学区制,不仅需要完善学区构建、领导职权和运行制度等配套管理机制,更需要建立学区内师资流动、课程共建、硬件设施等资源共享机制,真正实现质量均衡。

  关 键 词:学区制 区域教育 优质均衡发展 资源共享机制

  标题注释:本文系全国教育科学“十二五”规划2014年度教育部青年课题“学区制促进区域教育优质均衡发展的理论与实践研究”(课题编号:EGA140349)的阶段性研究成果。

  中图分类号:G642.3 文献标识码:A 文章编号:1004~633X(2015)28~0028~04

  一、学区制管理模式的理论阐释

  (一)学区制的内涵界定

  了解学区制的内涵,首先需要认识“学区”。我国传统意义上的学区就是单一办学实体的招生划片范围。1986年《义务教育法》规定“按片划分,就近入学”,各级教育行政部门为落实免试就近入学的规定,根据每一所学校的基础配置、地理位置和学生分布情况,以学生户籍所在地为依据,对城市居民区的进行划分,即对每条街道及每栋楼房的孩子能进哪所学校都有明确的划分。在美国,学区则是由某个区域的各级各类教育机构组成,它是一级教育行政组织,其范围和职责相当于我国的区、县级教育行政部门。美国实行地方分权制,由联邦、州、学区三级管理体制组成,学区负责具体管理各级教育机构,具有较大的自主权,能协调区域内的教育资源配置,确保教育均衡发展。

  与美国的学区制管理模式相类似,文中所指的学区是依据区域空间结构理论而提出的,以本级行政区内的全部义务教育学校为对象,统筹考虑各义务教育学校在空间上的地理分布和学校之间资源组合的结构特征,以优质教育资源结构分布均衡化为主导,把不同发展水平、不同结构特征、地理位置相近的几所学校组建为一个学区。学区是由强弱学校搭配或资源差异搭配而组成的发展共同体,构成了一个松散型网络组织。学区制则是一种教育管理制度,是对学区内学校的组织管理模式和运行机制的制度安排,是扩大优质教育资源覆盖面的一种新途径。学区制的政策目标是实现学区内优质教育资源的均衡配置、辐射带动,其功能定位是谋划学区战略决策、打造学区文化特色、多渠道共享优质资源、完善教师流动机制、提供学区公共服务等。

  (二)学区制管理模式的逻辑起点

  根据新制度经济学中的制度变迁理论,实行学区制改革是学校系统与外部社会系统之间相适应的自主型教育公正制度变迁,改革的目标是提高学区在实现教育系统外部效应上的作用和话语权|1],赋予学区更多的自主管理权力,如学区组织机构设置权、发展规划权、课程开发与领导权、教师任用权、招生分配权和教学组织权等,使学区成为教育工作制度变迁的内生力量,科学配置学区内的优质教育资源,促进学区教育的优质均衡发展。学区制改革目标的实现机制是基于区域空间结构理论中的“核心—边缘理论”而提出的。核心—边缘理论主要用于解释区域或城乡之间非均衡发展过程的理论模式,它试图解释区域如何由互不关联、孤立发展变成彼此联系、发展不平衡,最后变为相互关联、平衡发展的区域协调系统[2]。学区制改革的起点是将区域内几所互不联系、孤立发展的义务教育学校组合成一个学区,改革的政策目标是将学区内彼此联系但发展不均衡的几所学校变为相互关联、均衡发展的学校发展联合体。

  推进学区制改革,需要系统构建两个核心运行机制:一是保障学区有效运行的教育管理机制,实行学区一体化管理;二是区域内教育资源的共建共享机制,扩大优质教育资源覆盖面。学区制改革的首要任务是推进区域教育管理体制的改革,不只是组织结构的变革,还有对传统教育行政体系、领导权力职责等的重新配置。根据组织行为学的组织变革理论,学区制是对现有区域教育管理中条块分工、系统割裂式组织管理结构的变革。教育行政组织变革的目标是保障学区自治的权力分享型组织变革,现有的利益相关者会构成组织变革的阻力,这就需要采取权变原则,实施分段发展式的组织结构变革[3]。帕累托最优原则是基于社会福利最大化的角度界定公平,从效率维度衡量资源配置的公平性,对部分弱势群体实施恰当的分配或补偿措施,使所有人的境况都有所改善,逐步实现资源配置的帕累托最优。学区制改革的政策目标是实现区域内教育资源配置的帕累托最优状态,通过对资源管理的科学决策,优化配置学区内的优秀师资、课程教学、设施场地、知识等,实现学区教育的最大效益和共同发展。

  二、学区制推动区域教育优质均衡发展的作用机制

  学区制改革并非是简单的“划片对口入学”,区域空间意义上的学区制并不能有效实现学区内的教育资源均衡。真正的学区制是一种基于学区自主办学的组织管理制度变革,是建立在现代学校制度基础上的现代化教育治理体系,是追求区域内学校间优质、特色、均衡发展的制度设计和安排。推进学区制改革,落实学区一体化管理,迫切需要明确学区制在推动区域教育优质均衡中的作用机制。

  (一)优质资源共建共享

  择校问题的根源是优质教育资源总量不足、分配不均,治本之策是在资源配置均衡的基础上缩小学校间的师资水平和教育质量差距,实现教育质量均衡。学区制改革是通过名校优质资源辐射、名校带动弱校、校际资源互补、信息技术平台建设等,实现学区内优质教育资源共建共享,扎实推动学校间资源均衡、共同发展。2014年,教育部《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》提出,要推动学区内学校之间校长和教师的均衡配置,促进设施设备和运动场地等教育教学资源充分共享,全面提升学区内教学管理、教师培训、学生活动、课堂改革、质量考核等工作水平。概括来讲,学区内共建共享的优质教育资源包括三个方面,即师资队伍、课堂教学与课程建设、硬件设施,其中,师资队伍共享是核心,课堂教学与课程建设共享是关键,硬件设施是保障。学区制改革的重要目标是打破学校间的“壁垒”,变学校间的竞争关系为合作共生关系,实现从学校间抢生源、抢师资到师资共享、生源常态均衡的多校协同发展。学区是由地理位置相近、办学水平差异均衡的学校构成,不同学校有各自的资源优势,学校间的资源整合有巨大的空间和潜力,努力实现由“校内单一教育资源”到“区内全部教育资源”的共建共享。

  (二)学区管理组织变革

  学区制改革是对传统教育行政治理体系的变革,是对现有教育组织结构的调整和优化,其核心目标是赋予学区自主配置教育资源、自主办学的权利和制度保障。我国现行的教育行政组织结构符合泰勒的古典组织特征。泰勒古典组织理论的核心是等级管理模式,组织的职能部门之间是一种垂直的权力联系,不同类型、不同层级的学校之间缺乏必要的联系。学区制改革后的组织结构从形式上属于“区县—学区—学校”的三级管理模式,但其本质并非简单是在区县与学校之间建立一层新的教育行政组织机构,而是一种深层次的组织管理模式变革。在学区制背景下,学区管理机构(学区董事会或学区委员会)的首要任务是对传统的科层组织结构进行变革,弱化权力等级结构,减少对学校办学的严密控制,把学校作为真正的自主办学实体。学区内的学校构成了一个相互协作的有机系统,学区组织本身也需要进行管理结构、条例和规章的构建,以阐明和强化自身结构,结构合理的组织会极大改进组织的表现。根据库尔特·勒温的“力—场分析”理论,组织不断发展需要经过“解冻—变化—冻结”三阶段生命周期[4],学区制改革要实现对传统教育行政组织的变革,首先要打破力—场平衡,即解冻,其次是推进组织变革,最后是在一个新的组织结构中冻结,完成组织变革。

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