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教师流动的政策工具设计与反思
2016年03月15日 14:39 来源:《全球教育展望》 作者:沈伟 孙天慈 字号

内容摘要:本文以上海市教师流动政策为例,通过梳理其发展脉络,发现其隐含的价值诉求为促进教育均衡,实现资源优势互补,带动教师专业发展。

关键词:教师流动;政策分析;政策工具

作者简介:

  作者简介:沈伟,华东师范大学教育管理学系讲师(上海 200062) 孙天慈,华东师范大学教育管理学系学生(上海 200062)

  内容提要:本文以上海市教师流动政策为例,通过梳理其发展脉络,发现其隐含的价值诉求为促进教育均衡,实现资源优势互补,带动教师专业发展。围绕此,教师流动政策综合运用了财政型、权威型、组织型和信息型政策工具,且工具的强制性并不凸显,反映了政府的干预以“引导”为基础。为促进教师流动政策的有效实施,政府需完善区域治理结构,开发促进教师主动交流的治理工具;善用“能力建设”与“激励”的政策工具;改进柔性流动机制,促进教师互惠发展。

  关 键 词:教师流动 政策分析 政策工具

  标题注释:本文系国家社会科学基金“十二五”规划教育学青年课题(项目编号:CFA130149)和教育部普通人文社会科学重点研究基地重大项目(项目编号:14JJD880001)的阶段性成果。

  教师流动是一个复杂的现象,既存在市场驱动下的教师主动流动,也存在政策干预下的教师“被安排”流动,亦存在专业导向的教师流动。前两者在中国大陆较为常见,由市场驱动、遵循教师个人意向的主动流动与地区经济相关,常导致经济欠发达地区师资流失,进一步加剧了教育人力资源的区域不均衡。为此,政策干预下的教师流动有着援助农村或薄弱学校,促进教育均衡的使命。而在澳大利亚或中国香港等地还存在着一种“流动教师”,即“借调教师”,他们常与特定的项目联系在一起,作为教师促进者,提高“职前”或“在职”教师的专业能力。由此可见,三种教师流动的内驱力各不相同。由行政驱动的教师流动如何被有效实施,还端赖于政策工具的设计。皆因政策工具是政策目标与政策结果之间的桥梁。本文以上海教师流动(轮岗)政策为例,对其政策工具的发展脉络与理据进行分析,以为教师流动政策的有效实施提供建议。

  一、上海教师流动政策的发展趋势与价值诉求

  自国家教委1996年颁布《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》以来,至今涉及的教师流动的国家政策文本达19个,表现出如下特点和趋势:首先,教师流动的政策议题的提出旨在援助农村或贫困地区。尤其2005年颁布的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》使这一议题更加明确化。此后,教师流动成为促进教育均衡的举措之一。其次,教师流动的范畴日趋聚焦于县(区)内部。自2008年开始,随着县级行政部门统筹管理力度加强,各个区县根据自己的现实条件部署区域内部的教师流动。再次,教师流动制度的健全有赖于政府各部门的通力合作。由教育部主导的“教师流动”事项在2012年的政策表述中得以突破。教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合发文,通过《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》,对教师流动给予若干“指导意见”。在此过程中,上海的教师流动政策呈现如下发展脉络:

  (一)流动人员层次性日趋丰富,重视优质资源的辐射效应

  在2011年,上海出台教师流动的专项政策文件,在《上海市教育委员会关于促进义务教育阶段人才有序流动,优化人力资源配置的实施意见》(简称《实施意见》)中明确指出教师流动的目的在于促进“义务教育均衡发展”,并强调“各区县建立义务教育阶段人力资源定期、有序的流动机制”。这与国家教师流动政策整体趋势与价值诉求不谋而合。但在专项政策文件出台之前,上海已经在教师流动的人员择定与管理方面有所尝试。

  21世纪初,上海的教师流动最先从中学优秀教师开始。当时,上海存在较多数量的薄弱初中,为缩小教育的区域、校际差距,2002年发布的《上海市教委关于实施“加强初中建设工程”的决定》中明确指出“建立定期的市、区重点中学教师到初中,以及初中校长与骨干教师到市、区县重点中学的轮岗任教、兼职、交流的制度”。故在政策设计上,重点中学与薄弱初中流动的对象均为“优秀教师”,以通过他们以点带面的辐射作用,促进教学、管理智慧的输送与传递,提升薄弱学校的教育质量。这一思路在后续的政策设计上有所延续,2005年流动对象扩大到全市义务教育阶段的教师,并开展试点工作,加大市区、近郊区与远郊区县挂钩结对和交流力度。在随后的5年里,伴随着城乡教育均衡政策,教师流动对象的政策用语在“骨干教师”和“教师”之间交替使用,流动范畴表现为“城郊之间”。

  2011年发布的人才流动专项政策文件中,明确教师流动在“校级后备干部、各级各类区级以上优秀骨干教师、高级职务教师”中开展。同时,鼓励骨干教师和紧缺专业教师在区域内流动。2014年,上海市教委针对特级教师流动专门发文,在《上海市教育委员会关于加强特级教师流动工作管理的实施意见》中指明流动对象为“自2014年自愿申报人才流动且被评选为特级教师的中小学(幼儿园)教师。”由此,教师流动人员从义务教育段延伸到学前教育,从骨干教师为主拓展至特级教师。相应的,教师流动的目的从促进“教育基本均衡”转向促进“教育优质均衡”。

  (二)流动范畴从城郊之间向区域内部递进

  自“加强初中建设工程”以来,教师流动的途径主要表现为优质师资由城区向郊区输送。虽然在政策文献中有两类流动方向:城区的骨干教师到郊区支教和郊区的骨干教师到城区“挂职锻炼”或“跟岗学习”,背后的意涵均指向城区享有更好的师资资源,教育资源均衡配置政策带动下的教师流动实为城区对郊区(县)的教育援助。这一趋势一直延续到2014年特级教师流动方法的管理中。

  与此同时,上海市人民政府办公厅在2011年的《关于对区县政府开展义务教育均衡发展督导、考核和评估的实施意见》中指出要“建立区域内教师资源共享和有效流动机制等”。随后《上海市基础教育改革和发展“十二五”规划》中也明确“建立区域内校级干部、骨干教师流动及跨校交流后申报中学高级教师职称等机制”。意味着教师流动的范畴开始向区域内部递进。事实上,在2011年之前,上海的若干区域内部已有教师流动的系统设计。如2008年普陀区通过“教师专业发展指导团队”实现区域内部优质教师资源的共享;2010年松江区通过“义务教育学校发展共同体”保障和鼓励区域内部教师流动。故教师流动目的除了原先的扶助农村或薄弱学校外,还多了资源优势互补的内涵。

  (三)流动方式以柔性为主,兼带问责与契约

  在促进教师城郊之间、区域内部流动的同时,对口合作交流的机制被不断拓展,从最初的“挂职锻炼”、“跟岗学习”到后期的“城郊办学联合体”、“委托管理”等,教师流动方式得以丰富。2005年,在上海教委的统筹下,9个中心城区与9个郊区签署了“兄弟区县教育对口合作交流协议书”,开始了为期3年的“捆绑式”结对联动发展。此举通过区域、学校的合作带动教师交流,改变原先以教师个体为单位的随机交流。2011年,上海市教委在《上海市义务教育阶段办学基本标准》中将“支持骨干教师和紧缺专业教师在区域内流动,形成优质教师柔性流动机制”视作教师发展的条件之一。事实上,有序、柔性、自愿贯穿于上海教师流动的政策表述中。柔性流动是指教师接受上级教育行政部门或学校的安排,流动到其他新学校,但人事关系仍然保留在原学校。其不与教师流动的“高利益性”或“硬性指标”相抵牾,而是借助具体的机制建设保障教师的有序流动。

  与此同时,教师交流的“仪式化”与“问责”正式提上日程。上海教委在部署2005年度基础教育工作要点时,提出“实行支援方与受签约方签约和综合性考核”。2011年,上海市人民政府办公厅颁布的《关于对区县政府开展义务教育均衡发展督导、考核和评估的实施意见》,就教师流动管理方面提出“各区县政府接受社会各界监督,建立责任追究和行政问责制度”。但在实施层面,主要依靠职称、岗位评聘推动教师流动。自2004年以来,“全市中小学教师中凡申报晋升高级专业技术职务的教师,均需有一年及以上在农村中小学或相对薄弱学校任教的经历”的规定未曾改变,持续至今。2014年,为促进特级教师流动,在特级教师评选中另辟蹊径,即“区教育行政部门对符合推荐条件并自愿参加人才流动的优秀教师,可向市评选办提出推荐申请,不占本区县推荐名额。经评选为特级教师的须到对口郊区农村学校、相对薄弱学校或新建学校支教3年”。由此可见,教师流动的政策关注了教师个体意愿,通过项目整合、问责、契约,提高政策的执行力。

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