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基础教育名校办分校的政策分析 ——基于北京市基础教育均衡发展政策的调查研究
2014年11月24日 16:26 来源:《教育科学研究》2014年7期 作者:薛二勇 字号

内容摘要:名校办分校是促进基础教育高标准、高质量发展的政策机制,通过政府主导、学校主导模式引导优质教育资源向农村转移或向区域薄弱学校扩散。调查发现,名校办分校取得了良好的政策效果,但面临优质教育资源紧缺、合作受制于管理体制、交流缺乏制度性保障等问题。为此,亟需深化管理体制改革,优化优质教育资源的区域配置;建立长效合作机制,明确政府职能部门的管理责任;制定支撑性政策,促进名校、分校共赢互利的发展,促进教育均衡发展。

关键词:基础教育;均衡发展;名校办分校

作者简介:

  作者简介:薛二勇,北京师范大学中国教育政策研究院 副教授 博士 100875

  内容提要:名校办分校是促进基础教育高标准、高质量发展的政策机制,通过政府主导、学校主导模式引导优质教育资源向农村转移或向区域薄弱学校扩散。调查发现,名校办分校取得了良好的政策效果,但面临优质教育资源紧缺、合作受制于管理体制、交流缺乏制度性保障等问题。为此,亟需深化管理体制改革,优化优质教育资源的区域配置;建立长效合作机制,明确政府职能部门的管理责任;制定支撑性政策,促进名校、分校共赢互利的发展,促进教育均衡发展。

  关 键 词:基础教育 均衡发展 名校办分校

  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》把促进公平作为国家基本教育政策,指出教育公平的关键是机会公平,重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,根本措施是合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜;努力办好每一所学校,教好每一个学生;切实解决区域内义务教育阶段择校问题。①从某种意义上讲,只有具备基于教育公平的公共政策,才能实现教育资源以及其他因素的公平分配,促进教育公平发展。②为了实现区域内义务教育的均衡发展,办好每一所学校,解决择校问题,我国不同省市纷纷实行了基础教育名校办分校政策。经过十余年的探索,现亟须对名校办分校的现状、问题与对策进行深入研究,以更好地调整和完善相关政策。

  深入实际调查研究,就是要把大量和零碎的材料经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合,加以系统化、条理化,透过纷繁复杂的现象抓住事物的本质,找出它的内在规律,由感性认识上升为理性认识,在此基础上做出正确的决策。③为此,笔者根据美国政治学家、经济学家查尔斯·E. 林德布洛姆提出的渐进决策模型,同时综合利用冲突情景模型的理论与方法,认为名校办分校政策活动是具有广泛的参与主体、相互制衡的过程,多种不同的主体在决策过程中寻求对政策的共同看法和社会趋同。本文通过对北京市基础教育名校办分校情况的调查研究,对其进行政策分析,并提出政策建议。

  一、名校办分校的基本内涵和主要模式

  (一)名校办分校的基本内涵

  “名校办分校”主要指在基础教育阶段,依托教育质量水平较高学校的优势,促进薄弱学校的硬件与软件建设,跨区域或区域内整合基础教育资源,引导优质教育资源向农村转移或者向区域薄弱学校扩散,从而促进基础教育高标准、高质量发展的政策机制。

  (二)名校办分校的主要模式

  经过调查笔者发现,实践中名校办分校大体上有两种主要模式,即政府主导的名校办分校和学校主导的名校办分校。

  政府主导的名校办分校,指依托名校品牌,引导城区优质教育资源向郊区县转移,优化基础教育资源配置。主要以硬件建设为主,同时兼顾软件建设,名校与分校之间有一定的制度保障与约束。名校、分校以及分校所在地政府之间签订双方或三方协议,协议期一般为3~5年,名校通过所办分校获得经济补偿,协议期满后,名校与分校之间的合作交流随之减少甚至中断。

  学校主导的名校办分校,指通过省级教委、学校所在地政府或教育部门等的引导、协调,学校之间建立某种形式的交流协作关系,但并非用协议的方式确认双方之间的合作关系。学校之间的合作常常表现为干部、教师、学生的互动交流,互派教师到对方学校支教、教师集体备课、共同开展教研活动、校际间网上资源共享以及学校文化的传承与创新等多种形式的活动,以达到互惠双赢的目的。这种合作主要以软件提升为主,基本不涉及硬件建设。至于名校、分校之间的交流协作费用,由双方学校协商解决。

  二、北京市名校办分校布局、政策与效果

  (一)北京市名校办分校的布局、结构

  近年来,北京市将义务教育均衡发展作为重要战略任务,采取合理布局学校等办法,实施名校办分校等工程,为适龄儿童、少年提供相对均衡的教育机会和教育条件。2010年,北京市义务教育阶段学校共有1,755所,其中,完全中学253所,初中275所,小学1,160所,九年一贯制学校67所。义务教育在校学生96.6万人,其中:初中31.89万人,初中在校生中本市户籍25.25万人,非本市户籍6.64万人,非本市户籍学生约占初中学生总数的21%;小学64.71万人,小学在校生中本市户籍39.57万人,非本市户籍25.14万人,非本市户籍学生约占小学学生总数的39%。

  北京市名校办分校工程开始于20世纪末。为落实初、高中脱钩的政策,缓解城市地区择校问题,北京市第二中学、北京市第五中学等一批名校接收薄弱初中,办成名校的分校,独立初中建制,成为办学体制改革试点学校。2005年,北京市发展改革委员会(以下简称市发改委)牵头,会同北京市教育委员会等委办局和区县政府正式启动了名校办分校的试点工作。截至2010年,北京市共启动建设了24所名校分校,约占义务教育学段学校的1%;其中,小学6所,中学16所,九年一贯制学校2所,分布在11个郊区县,总投资约13.6亿元。市发改委先后批复了20所名校分校的21个建设项目,总建筑面积45.6万平方米,总投资约15.9亿元,其中,市政府投资约11.5亿元。

  除了市发改委立项的24所名校办分校外,通过区县、乡镇、学校间多种合作方式,名校办分校数量不断增加,据不完全统计,北京市名校分校在50所左右,其中,大兴区4所、顺义区4所、通州区3所、平谷区2所、门头沟区2所、延庆县2所、昌平区2所、怀柔区2所、密云县2所、房山区1所;大约103所城区名校与103所远郊农村中小学开展一对一的手拉手合作。北京市名校分校和手拉手学校合计183所左右,约占义务教育阶段学校的11%。

  (二)北京市名校办分校的政策、举措

  名校办分校是优质教育资源扩散、促进教育均衡发展的重要政策。在北京市基础教育均衡发展过程中,入学机会均等已不是主要矛盾;教育过程均等即不同社会阶层的学生都能平等地接受基础教育成为突出矛盾。其中,缩小义务教育学校之间的差距成为基础教育均衡发展中的政策着力点。

  2006年修订的《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》,确立了市政府统筹、区县政府为主的义务教育管理体制和经费投入保障机制,制定了促进义务教育均衡发展的相关规定,为义务教育均衡发展提供了法律保障。2007年《北京市委、市政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出:首都义务教育均衡发展的具体目标是全市义务教育学校城乡差距、校际差距显著缩小。其标志为:各区县义务教育阶段学校布局合理;全市中小学专用教室建设、教学设备设施、音体美器材和图书资料等项目全部达到基本均衡;教师素质整体提升,骨干教师分布合理;山区学校、农村学校、城镇地区相对薄弱的学校教育质量显著改善。2010年制定的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调通过教育体制机制改革,实现北京市义务教育均衡发展;明确指出,推进城区义务教育学校均衡发展,试行学区化管理、学校联盟、对口合作、教师和校长交流制度;建立区县间义务教育均衡发展协调机制,在义务教育发展规划、学校空间布局结构调整、学校招生、教育教学等方面加强政策协调和资源统筹;开展名校办分校、教师特派、优质管理输出、学校托管等试点,扩大优质教育资源的辐射和共享。

  名校办分校始终抓住五个政策关键点,即:名校办分校不是限制高质量发展,而是共同发展;不是绝对平均发展,而是特色差异发展;不是单方面发展,而是系统化发展;不是短期性发展,而是可持续发展;不是“一刀切”式发展,而是“多面性”发展。首先,通过名校办分校,促进中小学校的科学布局和调整,建立对农村学校和教师的特殊激励机制,破解城乡区域教育资源差异性较大的难题。其次,通过名校办分校,在郊区异地新建了20多所设施完备、功能齐全的标准化学校,加强学校标准化建设,破解薄弱初中建设和小学规范化建设的问题。再次,通过名校办分校,在城区优质资源学校设立40个农村教师研修工作站,聘请238名市级以上骨干教师担任导师,每年两批,每批半年,接受1000名农村中小学教师进站研修,破解分校内涵发展不足的难题。

  (三)北京市名校办分校的政策效果、经验

  北京市名校所办的分校发展势头良好,政策效果主要体现在三个方面:一是政府高度重视,经费投入加大,薄弱学校建校周期缩短,名校和分校的硬件条件都达到了较高标准;二是内涵发展明显,名校与分校在学校管理、教师发展、课程教学改革、教学质量保障、学生交流互动等方面加强合作,初步建立了共同发展的合作机制;三是分校规模不断扩大,学校声誉得到当地群众认可,探索出了缩小校际间、城乡间教育差距的重要途径。

  在名校办分校的实践探索中,北京市、区县和学校积累了一些政策经验。首先,在市级宏观层面,加大了市政府统筹调控力度,立足农村加大经费投入、调整资金投向、优化配置优质教育资源,有利于缓解供需矛盾,缩小城乡教育差距,一定程度上满足了群众对优质教育资源的需求,疏解了城市中心区人口压力,拓宽了推进郊区社会发展和基本公共服务全覆盖和均衡化的思路。其次,在区县中观层面,加大了区县间的合作,较好地发挥了优质教育资源的辐射和引领作用,让农村和薄弱地区的学校、教师有更好的发展机会,城乡间办学条件的差距显著缩小,促进了城乡教育一体化,优化了义务教育资源配置结构,建立起区域间义务教育均衡发展的重要推动机制。再次,在学校微观层面,加大了校际间的交流,通过输出名校的管理人员和师资力量,提升了分校的管理水平、教学质量,带动了远郊区县教育事业的整体发展,起到了促进新城建设及城区人口疏解的作用,家长对教育和学校办学质量的满意度稳步提升,走出了一条城乡学校资源共享、互惠互利、共同发展的新路。

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