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民办高校分类管理的地方政策比较分析与建议
2015年12月22日 15:36 来源:《高校教育管理》2015年第03期 作者:巩丽霞 字号

内容摘要:由地方政策推动民办高校分类管理的路径正在形成并逐步清晰,民办高等教育发展的制度性障碍在逐渐消解。但传统思维方式的束缚依然存在,尚有不少由路径依赖所导致的矛盾和不衔接。构建分类管理制度的目的是健全高等教育公共性的法治化保障机制,通过规则重构在结构上引导民办高校的多元化发展。

关键词:民办高校;分类管理;公共性;民办事业单位;社会企业

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  摘  要:由地方政策推动民办高校分类管理的路径正在形成并逐步清晰,民办高等教育发展的制度性障碍在逐渐消解。但传统思维方式的束缚依然存在,尚有不少由路径依赖所导致的矛盾和不衔接。构建分类管理制度的目的是健全高等教育公共性的法治化保障机制,通过规则重构在结构上引导民办高校的多元化发展。

  关键词:民办高校 分类管理 公共性 民办事业单位 社会企业

  基金项目:辽宁省教育科学“十二五”规划研究基地专项课题(JG12ZXY11);辽宁省教育科学“十二五”规划重大决策咨询课题(GJ13ZD10)

  积极探索营利性和非营利性民办高校分类管理是我国民办高等教育管理体制改革的重要举措,已成政策定局。但分类管理不仅涉及多方利益,与法律、政策等显性因素相关,而且还与思想观念、社会认知等隐性因素相关,可谓敏感、复杂。近年来,就民办高校的分类管理,不少省市业已从理论探索推进到实践“试水”,其中,浙江为改革试点省份。那么,这些地方性实践有何经验教训,又有何问题乃至困境,该如何应对或者破解,民办高校分类管理作为一项必然由点到面、由地方到全国推开的制度创新,值得认真探讨。

  一、地方性制度的比较:创新与守旧并存

  截至2013年6月,全国民办高校有707所,占全国高校总数的29%;在校生533万人,占全国在校生总数的22%,这些民办高校分布在全国各省市,其发展态势与地方制度环境直接相关。近3年,全国有23个省份出台了促进民办教育发展的地方性规范,其中多数涉及民办高校的分类管理。这些地方性规范以落实教育规划纲要精神为指向,大胆探索,既有不少共性,也具有明显的区域特点。以下就目前有较大影响的地方性民办高校分类管理规范作一简要对比分析。

  (一)地方性制度的共同性特点

  1.地方性制度探索与当地经济社会发展程度无关。从已经出台政策的省市及政策内容来看,走在前列的既有较为发达的浙江、上海,也有中部省份陕西、河南和东部的黑龙江,还有相对落后的广西。积极实践的动因是地方主政者对民办教育的理解,研读各地政策,无一例外地将促进民办教育发展视为政府的重要职责。促进民办高等教育发展有益于地方经济社会的进步,因此,较之于中央政府,地方政府具有更强烈的制度创新动机和更大的积极性。

  2.地方性制度的形式多为政策性文件,而鲜有地方性法规。从目前各地已颁行的相关规范性文件来看,其制定主体绝大多数为政府,多采用“意见”的形式,如浙江、陕西、福建等地的制定主体均为省政府,只有云南以地方立法的形式,出台的是“条例”。这种现象可谓是我国“国情”的折射,其原因很多,概其要者是由于重政策轻法律的传统思维惯性所致,行政主体更习惯也更愿意选择自由裁量权比较大的政策形式来解决社会问题。

  (二)地方性制度在主要问题上的差异

  民办高校分类管理政策,关键点在于如何划定营利性和非营利性民办高校的边界,进而如何认定民办高校的法人属性,又如何对待“合理回报”制度,如何对待民办高校非捐赠性出资人的权益。在这些主要问题上,各地的政策文件存在着明显差异。

  1.关于分类标准与种类。对民办高校分类管理,概而言之,就是将民办高校分为营利性和非营利性两类,分别施以不同的管理制度。就分类管理的首要问题即分类标准来看,各省市出台的政策尚有不同,主要体现在对非营利性的认定上。第一种分类标准将民办高校分为两类四种,以浙江、陕西、福建为代表。如陕西规定,“民办高校、高等教育助学机构分为非营利性和营利性两类,其中非营利性包括捐资举办的学校、出资举办不要求取得合理回报的学校,以及出资举办要求取得合理回报的学校”[1]。据此,非营利性民办高校分为三种。第二种分类标准亦为非营利和营利性两类,但非营利性的类别中排除了要求取得合理回报的学校,以新疆、广西为代表。如广西规定“捐资举办的民办学校以及出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”[2]。还有的地方政策则回避了合理回报的问题,如四川规定:非营利性学校为举办者不取得办学收益,学校的办学结余继续投入教育,形成的资产为学校法人所有[3]。可以说,“合理回报”是划定分类界限的焦点。在立法本意上作为“扶持与奖励”的合理回报,之所以被人狐疑,乃至“变性”为营利,既与《民办教育促进法》立法粗疏有关,更与该法颁行后十年中有关行政部门对该法律规定的认可、执行有关,换言之,执法者因传统思维惯性漠视并“误读”了合理回报。

  2.关于民办高校的法人属性及登记机关。从目前搜集到的地方政策来看,就法人属性的认识,各地依然有明显差异。与各自分类标准相对应,对于非营利性学校,温州等地规定“非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理”[4],不再区分捐资和出资;而陕西、福建等地则进而区分为事业单位法人与民办非企业单位法人,如陕西规定:“捐资举办、出资举办不要求取得合理回报的学校,登记为民办自收自支事业单位法人;出资举办要求取得合理回报的学校登记为民办非企业法人”[5]。相对于陕西将民办高校、高等教育助学机构一并予以规定,温州和新疆对于全日制和非全日制区别对待的规定更值得借鉴,如温州规定:“非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理,确属非营利性的,也可以登记为民办事业单位法人”[6]。这里,还值得一提的是湖南,早在2008年该省就行文率先定性“民办学校是民办事业单位”,在全国首次打破了对民办学校只能是“民办非企业单位”法人属性的认定。不过,各地在法人登记机关问题上倒是不约而同的一致,即民政部门负责非营利性学校的法人登记,工商部门负责营利性学校的法人登记工作。究其实,认真研读我国相关制度规范,民办高校被划归为“民办非企业单位法人”实质并无法律层面依据,仅是行政偏好或偏见的结果而已。

  3.关于民办高校的产权归属。产权归属是民办高校分类管理的重要内容,集中体现在如何对待非捐赠性出资人的权益问题上。概言之,举办者是否具有办学结余和剩余资产的索取权是营利和非营利分野的基准,有,为营利性,反之,则为非营利性。由于对这一基准的认识和把握不同,各地在民办高校产权归属问题上的政策亦有所差别。在产权问题上,浙江有两大亮点,一是提出了社会所有的概念,明确了捐资举办的学校,所有净资产归社会所有;二是建立了产权流转制度,明确了非营利性学校“所有者权益(股权)可以增设、释股、转让、继承、赠予”“在产权流转过程中,一律按账面原值计价,对营利性学校按市场规则操作”[7]。

  4.关于奖励政策。近年来,不少省市出台了公共财政专项资金政策,用于奖励民办高校及举办者,但文章在此分析的只是包括“合理回报”在内的办学结余奖励,而并非公共财政资金奖励。就办学结余奖励,浙江、陕西等地都明确给予肯定,弥补了国家层面规定的空缺。如陕西规定,非营利性学校出资人要求取得合理回报的,允许从办学结余中按年度取得合理回报,作为对出资人的奖励,合理回报额可占到办学结余的40%[5]。黑龙江大胆创新,早在2005年就规定滚动发展型的民办学校,办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者,可以一次性给予举办者相当于学校净资产(扣除国有资产和社会捐赠部分)15%的奖励,作为举办者的初始出资额。黑龙江的规定说明了该省主政者是认真研究了民办高校发展实际的,厘清了公共政策所要解决的政策问题。

  此外,在会计制度、税收、土地使用以及设立风险基金等方面,上述省市的规定亦各有不同。如会计制度,陕西规定,捐资举办的学校和出资举办不要求取得合理回报的学校,适用公办高校会计制度;出资举办要求取得合理回报的学校,在有关部门制定专门会计制度前,参照执行《民间非营利组织会计制度》;营利性学校按规模大小分别适用《企业会计准则》或小企业会计制度[5]。而福建则规定“登记为事业单位法人的民办高校,适用事业单位会计制度。登记为民办非企业单位(法人)的民办高校,执行《民间非营利组织会计制度》,登记为企业法人的民办高校,适用《企业会计准则》”[8]。

  二、地方性制度的剖析:障碍渐次消解与制度尚且粗疏

  由地方政策推动民办高校分类管理的路径正在形成并逐步清晰,丰富的政策实践中不乏有突破国家层面制度的创新,民办高等教育发展的制度性障碍在逐渐消解。但在予以充分肯定的同时,还应注意到这些地方性规定是在过去长期歧视民办教育政策的背景下形成的,因此,传统思维方式的束缚依然存在,尚有不少因路径依赖所导致的矛盾和不衔接。这也是虽然有很多省市颁布相关政策,但在实践方面却并没有得到较大突破的主要原因。

  (一)分类管理的制度模式多为政策主导型

  如前所述,民办高校分类管理的推进,与目前我国所有领域的改革一样,多采用“政策主导型”的制度模式。这种模式是由多种因素形成的,且可以罗列出种种合理性,但有一点不应忽视,即政策通常是由行政单方面制定的,这种行政决策模式体现的理念是决策者居于管理的主体地位,是公共利益的代表,因此,他们往往习惯性地对公众或利益相关者的政策偏好乃至需求进行塑造[9]。可以说,这种政策主导型的制度模式与我们希望通过构建分类管理规则推进民办高等教育健康发展的目标肯定会有差距,因为政策主导模式一则很难摆脱长官意志、惯性思维,有悖于治理能力现代化的要求,二则很难克服民办高校管理“多头性”的弊端,使得改革措施所要达到的预期效果因涉及多个部门,需要协助落实而被消解。同时,政策还因其阶段性和不稳定性而易使民办高校办学行为趋于保守。

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