【内容提要】依照现代高等教育制度下大学的出现时序，可分为私立大学先发型国家和公立大学先发型国家。现有的公私分类法，主要以历史、法律和习惯上的标准来界定大学类型，但这很难对当下的“混合型”大学作出判断。回溯大学发展史，公立与私立大学的特征分析须基于两类大学的本质属性，以高等教育产品属性紧密相联的公共性或公益性的大小为评判标准，这一标准主要体现在大学办学目的、教学科研等方面。

　　【关 键 词】公立大学/私立大学/特征/公私二分法/历史视角

　　【作者简介】雷家彬，华中科技大学教育科学研究院博士研究生（武汉430074）。

　　当下，学界对公立与私立大学特征的界定更多的是一种现时的、依法律或官方表述为基础的讨论，这种研究很难揭示出两者的根本特征。哈罗德·珀金认为，“一个人如果不理解过去不同时代和地点存在过的不同的大学概念，他就不能真正理解现代大学。”[1]从这个意义上看，二分法的大学划分标准起初都是简单而确定的，只是由于高等教育规模的扩张，实现精英化到大众化直至普及化的质变，伴随各种新式高等教育机构的出现，从而提高了各国高等教育系统的复杂程度。因此，只有从历史的角度分析公立与私立大学的演化历程，才能把握现代公立与私立大学的本质特征。

　　一、公立与私立大学的出现

　　世界各国高等教育体制差异较大，各类大学的出现并非同步，很难用统一口径描述出各国高等教育发展的普遍规律。本文试图通过追溯各国现代高等教育体系，将各国分为私立大学先发型与公立大学先发型两种类型进行讨论。前者如英国和美国，后者包括法国、德国、日本和中国。

　　1.私立大学先发型国家私立大学的特征

　　英国最早的大学——牛津大学创建于1168年。它自出现之时便自我标榜或被政府视为私立大学。以1636年的哈佛大学为典范的美国早期私立大学，基本上是以英国牛津和剑桥大学为蓝本创建的。

　　两国早期私立大学的主要特征是：(1)以经院哲学的教学与研究为办学目的；(2)自由办学的权力，即所谓的大学自治、学术自由；(3)办学经费主要依靠学校自筹，学生的学费是主要来源，政府则提供一定的资助；(4)管理权、所有权不受制于政府，但教会对学校拥有很大的控制权。如1213年，牛津大学从罗马教皇使节那里得到第一张特许状，美国早期的九大学院也都依附于某个教派。

　　英美两国早期的私立大学是中世纪大学的继承者，它们显现出世界现代大学的典型特征。但是，这些私立大学却表现出“不纯私立性”。其一，教派与政府间的关系复杂，教派对大学的管理具有很强的“行政味”。如英国政府不设管理教育的机构，教会则成为政府的化身，由其控制教育和举办各式学校，表面上是教育自由，实质上则依然受统治阶级的制约。其二，政府直接参与私立大学的管理和筹资。如牛津、剑桥大学的创立便不单是学校师生的事情，英王和地方政府扮演了重要角色，哈佛大学筹建初期得到马萨诸塞海湾殖民地政府400万英镑的资助。这些私立大学尽管拥有相当大的办学自主权，却往往与政府、社会势力（教会）保持必要的张力，只有这样才能生存下来。

　　2.公立大学先发型国家公立大学的特征

　　19世纪拿破仑对法国大学实施的“帝国大学制”的改革，奠定了其现代大学中央集权制的基础；德国17-18世纪中叶建成的哈勒大学、哥廷根大学、埃朗根大学，以及1810年建立的洪堡大学构成了其现代大学的主体；日本现代大学制度形成于明治维新之后，东京大学作为第一所大学创办于1877年（由东京开成学校和东京医科学校合并）；我国现代大学则肇始于甲午海战后，清政府为“兴学救国”创办了以北洋大学（1895年）为代表的一大批新兴学堂。

　　上述国家公立大学的特点有：(1)以国家和新兴资产阶级的需要为办学目的。如法国1806年《有关帝国大学的构成法》的精神之一就是“要对教育实施垄断，即虽然形式上在世俗教育与官办学校之外还是要保留教会教育、民办（私办）学校，但是它们都必须服从国家和政府的监督和控制，无条件地忠于皇帝，忠于君主正体，忠于帝国。”[2](2)国家是高等教育办学主体。如1886年日本颁布的《帝国大学令》规定：“高等教育是指官立大学，国家是大学唯一的办学主体……国立大学的目的是适应国家之需要，受益者为国家”。[3](3)国家享有绝对的办学经费“投入权”、学校管理权和所有权，大学的办学自主权极小。

　　相对早期私立大学，这些国家的公立大学办学体制的“纯度”更高。公立大学不仅体现出“国家需要”的特质，而且在具体办学过程中，教员任命、课程设置、教学实施、学生入学与就业等方面都由政府控制。这也是我国建国之初高等教育体系的写照。

　　二、公立与私立大学的分野

　　公立大学的分化是随着民族国家政权的确立和强化而出现的，新分离出来的大学有不同的历史背景，在办学资源、所有权、组织结构等方面具备“原始”公立与私立大学的一般特征和自身独有的特点。

　　1.私立大学先发型国家公立大学的特征

　　美国直到1819年达特茅斯案后才真正出现公立（州立）与私立大学的分化，而1862年《莫里尔法案》的实施，则促成了公立高等教育体系的诞生；英国政府自20世纪初开始加强对高等教育的控制，1919年大学拨款委员会的建立，标志着国家正式干预高等教育，二战后绝大多数大学和学院逐渐转变为公共部门。

　　两国公立大学虽有不同的产生背景，却具有以下共同特征：(1)以实现社会公平为办学目的。在美国，就有“开一所学校，即关一所监狱”的说法，“早期的州立大学大都公开宣称：凭借政府土地建立起来的州立大学面向全体民众开放”；[4]在英国，公立大学的创设是为改变长期以来高等教育为上层阶级所垄断的局面，扩大中下阶层高等教育入学机会的重要举措。(2)具有早期公立大学的一般特征。如中央或地方政府是公立大学的办学主体，享有充分的办学经费“投入权”、管理权和所有权。(3)在公立与私立大学的关系上，公立大学是大众高等教育的主体，同时兼顾精英高等教育。如美国公立大学按照办学层次分为研究型大学、州立大学和社区学院，而英国1966-1992年间施行“双重制”的高等教育体制。

　　2.公立大学先发型国家私立大学的特征

　　法国私立大学并未随“帝国大学制”的改革而消亡，却因被置于政府监管之下而徒有私立之名。法国现代意义上的私立大学产生于二战之后，1959年颁布的《关于国家和私立教育机构的关系》的法令，确立了私立学校在国家法律上的地位，并由此产生了一批私立高等教育机构，旧式私立大学因此获得重生。与法国类似，德国存在少量传统教会大学和其他类型的私立大学，而大学全面的公私分化始于20世纪60、70年代，1975年的《高校总法》确定了在全联邦德国境内举办私立大学的合法性。日本1918年修订的《帝国大学令》明确提出，“大学除国家办外，也允许地方和私人团体办”，[5]庆应义塾大学和早稻田大学因此于1920年被认定为正式的私立大学。在我国，1903年颁布了《奏定学堂章程》，明文鼓励富商绅士创办新式学堂，促进了现代私立大学的发展；新中国民办大学的重建是1978年党的十一届三中全会之后的事情，1982年《中华人民共和国宪法》第19章明确提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，从而在法律上肯定了民办大学的地位。

　　公立大学先发型国家中的私立大学体现出如下特征：(1)以民众和社会需要为办学导向。一般来说，“从需求角度看，私立教育的出现是由于存在着‘过度教育需求’和‘差异教育需求’”。[6]前者是因公立教育不充足，无法满足社会需要情况下的产物；后者则是在公立教育充足但却无法满足社会对高质量或多样化教育的需求时才出现的。如此，中日两国的情况应属于前者，法国和德国则属后者。(2)具备早期私立大学的一般特征。如办学主体是非中央或地方政府机构；相对该国公立大学而言，在办学经费上非政府部分的比例更高，享有更大的办学自主权和更灵活的办学形式等等。(3)在公立与私立大学的关系上，公立大学是精英高等教育的主体，但对大众高等教育的责任大小不一。罗杰·L·盖格将私立高等教育体系分为三种基本类型：满足社会需求的大众型私立教育、平行型的公立—私立教育和边缘型的私立教育。[7]按此分类，日本无疑属于第一种类型，而法德中三国则属于边缘型的私立高等教育。

　　三、私立、公立大学的未来发展

　　二战后，许多国家的高等教育系统开始朝着多元与融合的体系演化，这种趋势从20世纪80年代开始席卷到全球。多元主要指两类大学在内部产权归属、与外部利益相关者关系上的多元与趋同，融合则指它们经多元分化后产生了新型的大学。

　　1.组织学习与公立、私立大学的多元化趋势

　　(1)管理运作模式上的“同构”。公立大学背负管理僵化、运作低效的责问，不得不将目光转向市场，绩效管理、问责制等经营理念不断被引入，市场化与民营化似乎成为它们的普遍选择。私立大学则更多地强调公共责任，在管理机构设置和职能分工上向公立大学看齐。如我国民办大学普遍设立了校党委会参与学校管理，美国州立大学董事会制度便是仿效私立大学的管理模式而设立的，2001年日本国立大学法人化改革的初衷便是将企业或民间经营手法引入国立大学。

　　(2)办学经费来源上的“公平”。随着各国高等教育出现财政危机，成本分担与补偿政策日益流行，公立大学中学费、捐赠资金和资本收入等自筹部分的比例不断增加，而私立大学则通过高质量的教学、科研产出向政府示好，以增加要求政府投资私立大学的砝码。如在美国，自1972年开始实施的联邦佩尔奖学金(Pell Grants)制度，其划拨便只以学生及其家庭的贫富程度而不以其所在大学的类别为准，部分州（如科罗拉多州）的高等教育券计划，同样不以学生所注册大学的公私性质而定。

　　(3)与政府关系上的“平等”。政府机构以监控办学质量为借口，通过规范办学准入制度，使对私立大学的国家干预合法化，同时以提高办学效益为名将公立大学推向市场，两类大学在社会和法律地位上享有的权利和义务愈来愈均等。如法国和英国政府与私立大学之间有着强烈的契约关系；由于所承担的联邦政府项目和资助的增多，美国私立研究型大学被称为“联邦大学”，而它们则更乐意称自己为“独立大学”；我国《民办教育促进法》第1章第3条则规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”；2001年日本提出的三项“大学（国立大学）结构改革方针”，重要环节之一便是通过平等竞争，重点建设30所包括国立、公立、私立大学在内的世界一流大学。

　　2.新型大学的出现与公立、私立大学的融合

　　公立与私立大学相互学习的结果之一便是产生了新型大学。在我国，独立学院创建初衷就在于开拓高等教育运作中的“新机制”，汕头大学、集美大学这类大学也不能以纯粹的公私性质加以区分。20世纪90年代以来，高度集权制的德国高等教育体系正发生着深刻的变化，2007年7月法兰克福大学一次得到了3300万欧元的私人捐赠，州财政部将注入配套资金。[8]该校拟于2008年元旦正式转制为“基金会大学”，从而将获得更大的办学自主权。同时，像1999年开始筹建的不莱梅国际大学也不同于德国传统的私立大学，该校虽由公司筹建，但“州政府无偿提供两亿一千五百万马克的办学启动资金。大学因为其非盈利性质只用了原标价一千七百万马克的一半价格便优惠得到了联邦国防军的兵营”。[9]在美国，康奈尔大学属于“公私合营型”大学，而公司大学、合作高校、终身学习高校、虚拟高校、合成大学等新型大学已突破了传统公立与私立大学的范畴。　未来公立与私立大学的边界将更加模糊。一方面是由于高等教育因规模的扩张将面临更严重的财政危机，社会也对高等教育质量、公平提出更高的要求，公私立大学会抛开体制的束缚而寻求提升其服务能力的最佳途径。另一方面，同时也是最根本的原因在于，高等教育是混合产品，具有收益的不可分割性。个人、社会、国家都是高等教育的受益者，这种混合产品理应由受益者共同参与生产和分配。

　　四、公立与私立大学的划分

　　公立与私立大学的特征是不断变化的，学界对此更多地是依习惯、传统或官方知识为标准进行划分，而这却很难揭示两者的本质特征，因而必须建立新的大学划分标准。

　　1.现有的研究观点

　　当前对公立与私立大学（学校）划分的研究概括起来主要有以下几种观点：

　　(1)二分法。即坚持传统的公私二分，采用一个维度，通常是主办者、[10]经营者、[11]产权（如管理权、所有权、收益权、资金来源主渠道）等进行划分；[12]有些则采用两个维度，如通过产权与资金来源、运行方式的组合进行公立与私立性质的区分；一些则依据相关法规，选择多个维度，如按举办者、管理者和经费提供者的属性，[13]布鲁斯·约翰斯通按经费来源主渠道、隶属关系和管理者，[14]詹姆斯·杜德斯达按法律地位、管理方法及与政府的关系等进行区分。[15]

　　(2)三分法。将大学分为公立大学、私立非营利性大学、私立营利性大学是发达国家，特别是美国的做法，笔者认为这仍是一种二分法的框架。三分法是在公私之外划分出独立的第三种类型的方法，如有论者根据办学主体和经费来源，划分为公立、民办和私立三种学校。[16]有学者则依据产权和经费来源上的差异，将高等院校划分为公立、私立和混合型三大类，然后在每一大类中再区分出财政状况不同的院校类型。[17]

　　(3)四分法。有学者根据所有权与管理权两个维度，划分为国立学校、公立学校、民办学校和私立学校等。[18]笔者认为，这种分类法本质上属于二分法或三分法。

　　(4)多维多分法或模糊法。有学者根据所有权、经营权和管理权，划分出公立学校、公立民办学校、合作制学校、某某团体或企业附属学校、私立学校、联合学校等等。[19]认为民办教育的内涵很模糊，教育没有公办与民办之别，大多数情况是公私的混合体，通常所说的公办教育与民办教育主要由教育机构属性、运行机构和立法等因素决定的。[20]

　　以上观点反映出以下特点：其一，划分标准上，包括产权（管理权或隶属关系、所有权、收益权等）、法律地位（公法还是私法）、资源来源、举办者、经营者等维度；其二，划分类型上，不论是二分还是多分或模糊类型，核心都是以传统的、历史的或法律上的公私二分为原始参照的。这些分类法显示出如下不足：首先，大学作为高等教育这种准公共产品的主要提供者，以产权或经济部门的划分标准对其进行界定似乎不太合适；其次，许多分类是基于官方知识的规定，是一种操作上的设定，这种分类法不足以揭示公立与私立大学的本质属性；再次，一些分类法诉诸于大学外在的“实然”表象而非根本的“应然”属性，实质上是对当前高等教育体系现状的描述和体认；最后，某些学者从“立”或“办”的字面含义来区别公立、私立或公办、民办大学，这样“预设式”的划分本身就有循环论证之嫌。

　　2.历史视界中的公私大学划分

　　回望各国现代大学发展史，不难发现：

　　(1)公私二分的标准是相对的。高等教育政策实质上是一个国家政治体制的写照，同属中央集权制政治体制的中国和法国，私立大学在办学层次和规模上只能是公立大学的补充。但美国、德国这样的分权制的国家，却有着不同的高等教育体制。不同国家的人们可能会对同一所大学的公私划分存在分歧，即使在同一国家，政府、社会、校方可能对大学的属性的判断都会有所不同，英国的公立大学就是最好的例证。

　　(2)公私二分的结果是动态的。同一所大学，可能因办学主体的变更、办学经费结构的变化、管理权的让渡等原因而改变其原有属性。如美国斯坦福大学，在早期是私人大学，若非达特茅斯案其属公属私恐怕是另一种结果，而当老斯坦福等创办者渐渐退出学校管理层后，随着二战后联邦政府强化对研究型大学的干预和合作，其私立性逐渐被稀释。

　　(3)公私二分的本质是一种高等教育制度安排。由于教育观念各异、社会经济发展水平不一等原因，精英或大众高等教育都可由不同类型的大学来分担。日本的私立大学是大众高等教育的主体，国立大学是顶尖大学的代名词，但也不乏精英型的私立大学。美国则刚好与之相反。因此，从教育分工来说，不同的公私划分反映的是该国的高等教育制度。

　　然而，大学公私属性的判断并非一开始就让人费解，公私二分的“相对性”、“动态性”只是随着传统公立与私立大学走向多元与融合后才令人难以琢磨；公立与私立大学的分野作为一种制度或分工，是高等教育规模和职能不断扩张的直接结果。进一步讲，类似19世纪法国帝国大学那样完全国有，甚至教师属于公务员，学生都要效忠国家的公立大学仍然存在，如各类军事院校；教派大学那样完全独立于国家、政府的私立大学，也衍生出如营利性私立大学的“现代变种”。因此，纯粹的公立与私立大学是存在的，当下的难点就在于如何以新的评判标准区分混合型大学。

　　笔者认为，当前的各种划分标准不适当。如产权关系已变得越来越复杂，所有权、举办权、经营权等可以完全分离。再如资源来源，一些国家的私立大学通过竞争渠道获得的政府拨款已大大超过了一般公立大学。而从法律地位来看，各国公法与私法间的差异正不断缩小，各类大学的法人地位也呈现出多元化态势。既然这些传统特征都在改变，那么什么是公立与私立大学的属性呢？换言之，是什么因素导致了两类大学在传统标准上的差异？

　　毋庸置疑，公立与私立大学建立的初衷或最基本的任务是与高等教育产品属性紧密相联的。公立大学所提供的产品更倾向于公共产品，而私立大学的产品很大程度上代表的是一种私人产品（或者说其私人产品性质更强）。因此，划分标准的问题更应深入到高等教育产品属性的本质，而不是从我们所限定的“公立”与“私立”字面含义来探讨当前的大学类型划分，否则只会陷入作茧自缚的境地。如此，公立与私立大学的本质差异在于所提供的产品属性，或者是公共性、公益性的大小。产品属性的不同主要体现在以下两个方面：

　　其一，大学的办学目的。公立大学从诞生之初，无论在何种类型的国家，都是以优先服务于国家需要为目的。如在公立大学先发的法国、德国、日本、中国，公立大学的创建就带有强烈的“国家主义”色彩；在私立大学先发的美国、英国，公立大学的出现则与促进社会公平和地区经济社会繁荣的国家目的息息相关。私立（民办）大学，包括教派大学、营利性与非营利性的私立大学则主要以服务于民众的、社会的或少数人的需要为目的，满足所谓的“过度教育需求”和“差异教育需求”。正是办学目的或公益性大小的不同，才促使国家和社会在两类大学具体事务上扮演着的不同角色。

　　其二，大学的教学和科研内容。根据经济学中关于“市场失灵—国家干预”模式的界说，国家干预的目的在于解决市场失灵，在于解决市场不能为、不愿为和为不了的事情。因此，笔者认为，公立大学的存在便是国家干预的产物。在具体办学过程中，公立与私立大学存在着明显差异。公立大学承担着更多的基础学科的教学任务和基础研究、应用基础性研究工作，开设为市场“所弃”的、经济效益不明显的冷门专业，私立大学则与之相反。美国非营利性私立大学似乎是一个特例，但正是由于这些大学具有公立大学教学科研上的特点，才被认为是联邦大学或独立大学，而不是私立大学。

　　回顾世界各国公立与私立大学的发展历程，我们可以更深刻地把握公立与私立大学的内涵和特征，而不是从现状去分析两者的表面特点。作为一种可能的探讨，本文以公益性为标准，从办学目的和教学科研内容来区分公立与私立大学做法还不够直观，还需要加强对高等教育社会和个人收益率的深入研究。同时要指出的是，公益性的标准是相对的，不是唯一的，要具体问题具体对待。公益性的标准随时代变化，在不同国家会有差异，即使是同一个国家，由于立场和出发点不同，对公益性的理解也会不同。

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