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　　【英文标题】An Evolution of America's Military Diplomacy of "Returning to Southeast Asia"

　　【作者简介】付瑞红，燕山大学文法学院国际关系学系博士。

　　【内容提要】军事外交和军事合作在美国的东南亚战略中发挥了重要作用，成为维护美国的主导地位和围堵中国的战略选项。美国军事重返东南亚的战略部署完成于反恐战争时期。在奥巴马政府亚太战略调整的背景下，美国对东南亚的军事外交强调与盟友和战略伙伴的双边军事关系，也注重在多边场合的战略阐释，通过军事教育与合作项目向东南亚内陆国家实施军事渗透。美国重返东南亚的军事外交打破了中美地缘战略平衡，中美战略博弈日趋复杂。 

　　【关 键 词】军事外交/东南亚/军事合作/中美关系

　　后冷战时期，美国利用不断调整的地区军事战略和军事外交为其全球战略服务。自然资源丰富的东南亚地区地缘战略地位重要，历来是大国必争之地。军事外交是美国东南亚政策的重要内容，军事“重返东南亚”始于反恐战争时期，突显于奥巴马政府的亚太安全议程中。奥巴马政府调整亚太战略的核心内容之一是在外交、军事和经济等领域强化东南亚地区对美国的战略意义，其中，军事外交具有特殊的涵义和战略影响。

　　一、美国在东南亚开展军事外交的基本形态和模式

　　后冷战时期，传统大国冲突逐渐被地区和国家内部冲突所取代，军事外交逐渐得到了大国的广泛认可，成为安全领域的一项重要战略议题。军事外交是在和平时期将军事力量和军事机构作为推行外交和安全政策的工具而开展的合作行为。①军事外交成为处理大国之间安全挑战的重要方式，提升本国军事影响力和军事软实力的路径。

　　美国一贯注重军事外交，通过军事合作交流和军事渗透来维护其全球主导地位和国家利益。美国政府开展军事外交和安全合作的目标是以军事关系促进美国的多维安全利益；发展盟友和伙伴国的军事能力提升其自我防卫和联合行动；促进信息交流和情报共享培育应对安全挑战的共有观念；为美国的军事力量提供和平时期持续的基础设施。②美国军事外交和安全合作的开展主要由国防部和国务院负责。国务院设有负责军控和国际安全事务的助理国务卿，发挥国务院在美国军事体系中的协调角色，并设有政治-军事事务局。国防部下设国防安全合作署(DSCA)，主要负责军售、军事援助和军事培训，并通过地区研究中心开展军事交流。美国尤其注重跨部门协作来完成军事外交的实施和管理，如国务院、国防部、陆军训练与条例司令部等军事部门联合设立的国际军事教育与培训项目(IMET)由国务院拨款，国务院政治-军事事务局和国防部国防安全援助局负责管理，向外国军事人员和非军事人员提供军事技能方面的培训。美国军事外交的推行也很重视研究机构和智库的作用，1995年成立的亚太安全研究中心(APCSS)是隶属于国防安全合作署，直接向美军太平洋司令部负责的军事智库，中心最具代表意义的活动是培训亚太地区各国高级军政官员，每年举办跨国资深官员或中高级文武官员安全研讨班，讨论区域安全相关议题，仅2007年，来自东南亚的166名高官参加了亚太安全研究中心的研讨班。

　　军事外交的开展受国际和区域环境、各相关行为体实力、政策、国内外互动等因素的影响而呈现阶段性。美国与东南亚地区的军事安全关系自越南战争之后，主要体现为不同程度的“善意忽略”和在安全利益受威胁情况下的偶尔“接触”。在冷战刚刚结束之初，在全球战略收缩的背景下，美国减少了在东南亚的驻军，加之受到菲律宾国内民族主义潮流的影响，美国把在该国的主要军事基地——苏比克海军基地和克拉克空军基地交还菲律宾。在克林顿执政8年期间，美国与东盟的军事关系没有明显的亮点。然而，美国在军事方面依然保持着持续的影响力。

　　进入21世纪以来，全球和地区战略的需求、东南亚地缘战略重要性的突出和中国日益增长的影响力导致美国不断强化和拓展在东南亚地区的军事外交和安全关系。美国军事外交的基本模式是双边和多边相结合。东南亚地区的多样性和东盟组织在军事领域作用的有限性使区域外大国有机会参与并塑造地区的安全局势。1994-2009年东南亚多边军事和安全合作的事务中，与东盟地区论坛相关的事件高达72%。虽然美国一直对东南亚多边安全合作机制采取有限和保守的态度，首届东盟地区论坛会议以来，美国一直派出国务卿和来自国防部的高级代表参加(中间有几次国务卿缺席会议)。③近年来，谋划战略转型的美国越来越重视由伦敦战略研究所发起的非官方对话——香格里拉对话，美国通过这个有大多数太平洋国家参与的平台高调展示战略姿态，试图主导地区安全对话。然而，对美国而言，多边安全合作框架只是服务于安全利益的工具性手段，而不是秩序的目标之一，美国不大可能对亚太多边安全合作寄予较高的期望。④

　　长期以来，美国在东南亚的军事外交和安全介入的方式主要是双边合作和依托盟友的前沿军事存在，基本形态主要包括与盟友和伙伴关系的推进、联合军事演习、军事援助、军火贸易、军事人才交流、军事高官会谈、港口停泊等。美国通过与菲律宾、泰国和新加坡的军事合作协议保持军事存在，方式是在该地区保持前沿活动场所与合作安全基地。前沿行动场所具备有限的军事力量，主要寻求预防危机的爆发而不是永久驻扎部队，并承担双边和多边军事训练任务。合作安全基地指平时驻军很少，只有危机爆发后才租用的基地，东道国为美国提供后勤服务，并为未来的驻军提供安全保障。⑤美国和菲律宾1998年签署《访问部队协议》，允许美国在菲律宾部署数百名美国士兵，允许美军舰艇在马尼拉港口“有限期地”靠岸补给。这给美菲在联合军演以及军事设施的使用等方面提供了条件。⑥2000年，新加坡樟宜海军基地专为美军航母定做大型深水浮动码头，作为美国航空母舰停靠和后勤补给基地，成为美军重返东南亚的第一块“战略基石”。此外，美国与印尼、越南等非盟友的军事关系主要体现于军售和军事援助，五角大楼通过“外国军事资助”项目为购买美国军火的国家提供资金支持并训练如何使用武器。

　　二、美国“重返东南亚”的战略部署和军事外交特征

　　美国在东南亚的军事战略部署完成于布什任内反恐战争期间，在奥巴马政府“重返亚太”的战略布局中得以强化。美国两届政府对东南亚地区开展的军事外交在延续中有所调整。

　　(一)反恐战争时期“重返东南亚”的军事战略部署

　　反恐战争使美国从政治、经济和军事上加大了对东南亚的关注程度。⑦美国出于反恐战争的需求军事重返东南亚，意在维护其主导地位、防范和制约中国。⑧布什政府大力推行军事外交，通过签署宣言、反恐合作、举行军事演习、培训项目及援助项目等活动强化军事存在。此时军事外交的特征是以双边军事关系为主、多边安全合作为辅，2002年，东盟地区论坛年会期间，东盟10国与美国签署了《合作打击恐怖主义联合宣言》，⑨但双边关系仍是美国反恐军事战略的主导；不平衡地发展双边军事关系，重点强化与菲律宾、新加坡、马来西亚、印尼的军事合作与援助，与越南的军事关系有新的突破，而柬埔寨、老挝和缅甸仍然被列在“需要改革”国家之列；军事合作以反恐为主，针对中国的意图相对隐蔽。

　　布什政府强化与东南亚盟友的关系巩固了美国在东南亚的军事存在和影响力。2003年布什总统先后授给菲律宾和泰国“美国主要的非北约盟友”称号，两国可以优先购买美国的先进武器并获得武器援助，可以储备美国的军用装备，参与美国的国防研究和开放项目，可获得政府担保的贷款，更有利于菲律宾和泰国武装部队现代化和防卫能力的提高。泰国是东南亚第一个获准从美国进口F-16中程空对空导弹的国家。美国和新加坡在2005年签署了扩大安全合作的战略框架协议，使两国关系超越了经济范畴，成为一种战略关系，增进了两国在开展国际反恐以及防止大规模杀伤性武器扩散等领域的合作。在反恐战争期间，新加坡成为美国在东南亚的区域之矛，在美国亚太前沿部署中发挥关键性角色。⑩美国借反恐合作强化了与盟友的军事演习，增加军事援助。布什任内，美国给菲律宾的军事援助从2001年财政年度的190万美元增加到1900万美元，此外，菲律宾还得到了1000万美元的反恐援助资金。通过一系列举措，美国不但加强了与东南亚盟友的军事关系，也提高了在整个东南亚地区的军事影响力。

　　在与非盟友开展的双边军事关系方面，美国更重视军事援助和资金支持，通过军事演习开展军事合作。布什政府增加了对印尼的军事援助和支持，取消了对印尼的武器禁用并恢复了双方的军事合作。2005年美国恢复了印尼接受国际军事教育和训练项目的资格，同时恢复了对印尼非致命性设备的出口和F-16战斗机零配件的出口。美国将马来西亚纳入对外军火销售计划(FMS)和国际军事训练计划，马来西亚积极参与卡拉特军事演习。2002年，有1400名美国海军陆战队和1100名马来西亚士兵参加了这次演习。(11)美国和越南的军事关系在反恐战争时期取得突破性进展。2002年，越南首次作为军事观察员参与“金色眼镜蛇”联合军演，越南国防部长在2003年访美，随后美军“范德格里夫特”号访问胡志明市，这是越战结束后美国军舰和士兵首次访问越南。2005年越南总理访问美国时，双方签署包括反恐合作与情报分享在内的一系列协议。通过上述军事活动，美国深化了与东盟国家的关系，也扩大了美国在这一地区的影响。

　　(二)“重返亚太”战略背景下军事外交的特征

　　金融危机背景下，奥巴马政府的战略任务从反恐转向“塑造”中国军事崛起，战略重心全方位地转移至亚太地区。东南亚是美国重返亚太的基石，而美国战略变革中最明显的变化体现于军事领域，不断强化的军事外交成为判断美国亚太战略走向的风向标，也成为评估地区安全局势演变的晴雨表。在东南亚地区，奥巴马政府开展军事外交的突出特征是通过双边军事交往建立灵活的新军事部署、强化对盟友和伙伴国的军事安全承诺，通过军事援助和训练等方式加强盟友、伙伴国的能力，加大对陆上东南亚国家的军事渗透；积极参与多边安全机制和安全对话，高姿态显示其战略部署；以南海问题为由加大对中国的军事战略制衡。

　　美国开展的双边军事外交从依赖双边同盟有所侧重地与东盟国家发展关系过渡到全面发展与东南亚国家的军事关系。美国强化了与原有盟友的军事合作关系，塑造越南和印尼等新的战略伙伴，并重视与柬埔寨、缅甸等东南亚陆上国家的交往。2012年初，美国发表新版《国家军事战略报告》，重申将加强与菲律宾、泰国、越南、马来西亚、巴基斯坦、印尼以及新加坡等国的军事关系，其中六国在东盟。在东南亚，美国试图通过小规模的军事行动和灵活的军事力量部署产生重要的象征性影响。(12)美国与新加坡的军事合作引人注目。2012年4月，美国和新加坡的国防部长发表联合声明，称双方讨论了美国将在新加坡部署4艘濒海战斗舰的提议，这些战舰将被轮流部署，不会常驻新加坡军事基地，表明美国对亚太地区的承诺。(13)美国和泰国正在谈判讨论在乌塔堡基地建立区域性“减灾中心”。五角大楼还在菲律宾寻求更大的驻扎地，包括在苏比克湾的海军基地和克拉克空军基地。2012年6月，美国核动力攻击潜艇“路易斯维尔”号抵达菲律宾北部的苏比克湾，进行“例行停靠”。美国与东盟成员国的双边军事关系虽然并不平衡，但出现全面渗透的趋势。美越军事关系取得实质性发展。2010年8月，美国“约翰·麦凯恩”号宙斯盾驱逐舰停靠越南岘港，并在附近海面上举行首次联合海军演习。2010年越南表示有计划向外国海军重新开放金兰湾(Cam Ranh Bay)港口设施，2011年美国海军战舰30多年来首次停靠该基地。2012年6月，美国国防部长帕内塔访问越南的金兰湾空军基地，引发了对美国重返金兰湾的猜测。美越在河内举行政治、国防和安全对话，讨论深化防务合作。美国加强与越南的核合作，表示不强迫越南放弃自行铀浓缩，向越南提供核燃料。在2012年的香格里拉对话会议上，美国国防部长帕内塔表示如果缅甸继续改革，美国将愿意与缅甸改善军事关系。

　　奥巴马政府对东南亚国家军事外交的全面性尤其体现在军事教育和培训方面，加强盟友和新军事伙伴国的战斗水平和能力，确保在地区内集体行动的能力，培植共同观念，维护共同利益。国际军事教育和培训项目不仅是美国培训东南亚国家军事人员军事技能的平台，也是推进东南亚国家军队民主化改革的重要途径，参与者包括军事部门、立法和行政部门、高校和科研机构及非政府组织的代表，培训的项目涵盖军售武器的使用和维护、执行军事任务时的跨部门合作和信息共享、国防资源管理、海上救援等。2010年，美国国际军事教育与培训项目的主要对象仍是美国的盟友，然而，与印度尼西亚、柬埔寨、越南和老挝的军事教育和培训支出大幅增长。美国加强了对东南亚国家的全面军事渗透，尤其对美国长期以来忽视的陆上东南亚国家的军事外交有所强化。

　　奥巴马政府尤其重视同东盟组织和地区多边安全机制的合作。美国在多边安全机制中阐述其军事战略动向，参与并试图主导地区热点问题的解决。南海问题是奥巴马政府在2010年“重返亚太”的一个关键内容，在多边场合宣布维护南海的和平与稳定关乎美国的利益。在东盟地区论坛上，希拉里高调宣布南海航海自由、亚洲公海领域的开放，以及对国际法的尊重事关美国国家利益，公开对东南亚相关国家谋求南海问题国际化表示支持。美国的表态提升了与盟友菲律宾的关系，密切了与越南的关系，也因此加强了与东盟组织的接触。2012年香格里拉对话会上，美国防长帕内塔表示美国削减国防预算不会妨碍美国增加在亚太地区的战略部署，60%的军舰将部署在太平洋，更先进的高科技潜艇与战舰，以及新的电子战与通讯系统等将部署在太平洋。美国不仅利用多边安全机制积极介入南海争端，也通过高密度、大规模、武器先进的军事演习为美军完善在东南亚的战略部署、加深介入南海问题奠定基础，并对中国形成威慑。南海问题不仅关乎领土争端和油气资源的争夺，也成为中美在西太平洋对抗的焦点。(14)由美国太平洋指挥中心负责的军事演习是美国开展军事外交，发展与东南亚国家军事安全关系的方式和重要内容。2002年美国倡议创设的“东南亚反恐合作”(SEACAT)军演在2011年南海问题局势紧张之际举行第10次联合军演，菲律宾派遣了3艘战舰参加。(15)2012年美菲“肩并肩”演习在南海局势紧张之际举行，具有特殊的意义和新动向，该演习引入了多边参与机制，来自东南亚国家的20名代表列席军演，美军参与演习的兵力史无前例。奥巴马政府通过例行军事演习表达不同以往的战略意图，强化与盟友的协同作战能力，拉拢更多的国家在南海制约中国，提升自身在亚太地区的影响力。

　　三、美国与东南亚国家军事合作的趋势及对中美关系的影响

　　美国在东南亚的军事外交从总体上仍要服务于全球、亚太军事战略部署和战略谋划，维护地区主导权。美国与东南亚国家的军事关系将日趋强化，这是由美国的亚太战略所决定的，也受东盟国家与美国之间多层次的相互需求的影响。美国军事外交的目标仍是保持军事力量的存在和辐射，方式是重视地点而不是基地，使用东南亚国家的基地进行飞机和舰船的维修和停靠，而不是建立军事基地。美国会部署更多军舰、组织大规模的军事演习显示其战略意图和战略姿态。美国也会继续强化与盟友和伙伴国的双边关系，这是美国保持和实现在东南亚地区霸权的基石，同时强化对东南亚内陆国家的军事交流与合作。

　　美国在东南亚地区的军事外交与安全合作关系一直都有中国因素的考量，一方面阻止中国和东盟之间关系过于密切，另一方面企图利用东盟牵制中国。如果说布什政府军事重返东南亚的行为针对的是作为潜在对手的中国，而奥巴马政府全面重返东南亚战略中的军事行为针对的是现实竞争对手甚至是敌人的中国。美国的战略意图是压缩中国的军事对外活动战略空间，控制国际运输通道。奥巴马政府2012年发表的新军事战略报告中，把中国列为美国的主要敌人。美国在东南亚的军事行动针对中国的意图呈现公开化和对抗化的趋势。

　　以美国为核心的地区安全网的强化无疑会加强美国在地区安全秩序中的主导地位，但会打破中美地缘意义上的战略平衡，压缩中国的战略空间，加大中国的地缘政治压力。美国学者曾指出：美中关系的战略稳定来自于中国是“大陆国家”、而美国及日本都主要是“海洋国家”的地缘战略事实。(16)冷战后的一段时期以来，相比于东北亚，中美在东南亚地区的战略互动不具有对抗性和针对性。2008年国际金融危机之前，中国在东南亚地区的影响力和软实力都有所提升，中国塑造软实力的路径和模式曾引起美国学者的高度关注，(17)奥巴马执政之初在东南亚地区也重视提升软实力。中国的战略在议程设置方面影响了奥巴马执政初期的地区战略，中美在东南亚地区开展软实力的竞争是积极和正向的。(18)随着中国军事大国战略的实施和南海争端的尖锐化，美国调整了东南亚外交战略的议题，军事外交战略成为重返东南亚政策的重点选项，增加了中美战略博弈的错综复杂性和艰巨性。

　　美国重返东南亚的军事战略部署已经基本完成，但这并不意味着战略目标的达成和战略效果的显现。中美不愿在东南亚地区对抗，东南亚地区国家也不认为与中国对抗或中美冲突的发生符合本国的利益。东南亚国家曾经抱怨美国对该地区的“忽视”，如今地区内国家担心的是美国在东南亚的重新重视和一系列重返行为是否会给该地区带来和平。(19)他们希望美国保持军事存在，但并不希望中美在东南亚和亚太地区发生冲突，也不会完全站在美国一边反对中国。中国崛起、中国与东南亚国家在南海问题上的争端无疑是推动美国与东南亚国家军事安全关系密切的重要机遇，同时也是美国军事外交强化的重要限制性因素，因为美国与东南亚国家的军事外交行为会使中美关系受“第三方因素”的挟持。美国确保对盟友的安全承诺，全面军事介入的行为对中美战略关系的稳定和中国外交构成了挑战。美国的东南亚军事外交需要寻求与经济和外交的新平衡，中美在东南亚，中美各自与东南亚国家都需要寻求一种新的平衡，才能维护地区的和平与稳定。

　　注释：

　　①Cotty, A & Forster, A. Reshaping defence diplomacy: new roles for military cooperation and assistance. Oxford: Oxford University Press, 2004, P. 6.

　　②U. S. Department of State, Bureau of Political-Military Affairs, Foreign Military Training and DOD Engagement Activities of Interest, 2010-2011, http://www.state.gov/t/pm/rls/rpt/fmtrpt/2011/index. htm.

　　③Evelyn Goh, The ASEAN Regional Forum in United States East Asian Strategy, The Pacific Review, Vol. 17, No. 1, March 2004, pp. 47-69.

　　④余建军：“美国和东盟地区论坛——多边主义的视角”，《东南亚研究》，2009年第1期。

　　⑤U. S. Department of Defence. Strengthening U. S. Global Defence Posture. Washington, D.C., 2004, PP. 10-11.

　　⑥Sheldon Simon, Is There a U.S. Strategy for East Asia.? Contemporary Southeast Asia, Vol. 21, No. 3, Dec. 1999. p. 325.

　　⑦陈乔之：“美国重返东南亚及其对中国的影响”，《东南亚纵横》，2003，第1期。

　　⑧夏立平：“美国军事上重返东南亚及其对亚太安全的影响”，《现代国际关系》，2008年第8期。

　　⑨"U. S.-ASEAN Joint Declaration on Combating Terrorism," August 1, 2002, http://www.state.gov/p/eap/rls/ot/12428.htm.

　　⑩王飞：“新加坡与美国的军事合作关系”，《东南亚研究》，2004年第3期。

　　(11)Pamela Sodhy, U.S.-Malaysian Relations During the Bush Administration: The Political, Economic and Security Aspects, Contemporary Southeast Asia, Vol. 25, No. 3, 2003, p. 363.

　　(12)Mark E. Manyin, Pivot to the Pacific? The Obama Administration's "Rebalancing" toward Asia, Mar. 28, 2012, pp. 10-13,

　　(13)Joint Statement from Secretary Panetta and Singapore Minister for Defense Ng, April 04, 2012, http://www.defense.gov/releases/release.aspx?releaseid=15160.

　　(14)Leszek Buszynski, "The South China Sea: Oil, Maritime Claims, and U.S.-China Strategic Rivalry", The Washington Quarterly, Spring 2012, pp. 139-156.

　　(15)Dona Z. Pazzibugan. US, 6 Southeast Asian Nations Start Exercise on Vital Sea Lanes, Philippine Daily Inquirer, June 20th, 2011.

　　(16)陆伯彬: “和平的地理学: 21 世纪的东亚”， 《世界经济与政治》，2000 年第11 期，第69 页。

　　(17)Carola McGiffert，Chinese Soft Power and Its Implications for the United States, http://csis.org/files/media/csis/pubs/090305 mcgiffert_chinesesoftpower_web.pdf．

　　(18)付瑞红: 《美国东亚战略的中国因素》，中国社会科学出版社，2012 年，第284页。

　　(19)Jacob Zenn， US Presence Evolves in Southeast Asia， Asia Times，Apr. 4，2012．

责任编辑：丽萍