【作者简介】国际关系学院研究生部　北京　100091

　　【内容提要】长期以来，有关美国的战争权力分配问题一直是美国国内政治的一个争论不休的问题。尽管美国宪法意图遏制总统的战争权，但在美国的历史和具体的战争实践中，总统的战争权不断扩张。尽管国会也曾试图扭转总统在战争权上的主导地位，但由于战争特有的性质和惯例的作用，总统在战争权力并未受到大的影响，而且随着安全威胁的多源化，还有进一步扩张的可能。

　　【关 键 词】美国/总统/战争权

　　2002年10月11日，美国国会众参两院不顾国际社会强烈反对，先后通过了授权美国总　统布什对伊拉克发动军事打击的决议。这样，美国国会经过不到3天的辩论，就授权布　什以“必要且合适的方式(1)保卫美国的国家安全免受伊拉克的持续威胁，(2)执行联合国安理会所有相关决议”[1]。所谓“必要且合适的方式”其实也就是授予了美国总统布什对伊拉克发动战争的权力。而在美国的国内政治中，战争权问题一直是美国国会与总统间长期争论不休的主要问题之一。

　　一、美国宪法对战争权力的分配

　　美国宪法第1条第2款规定：“总统是合众国陆海军总司令”，总统有权委任军官、统率和指挥武装力量。但宪法第1条第8款同时又规定：“国会具有下列权力……筹划合众国国防……宣战……建立陆军并提供给养……装备海军并维持补给……制定统辖陆、海军的条例。”将战争权分配给总统和国会，美国宪法的这种结构性安排体现了美国制宪者所尊崇的权力制衡原则，但总共只有4300个单词的美国宪法在战争权问题上语焉不详，这也为美国总统与国会之间的长期争吵埋下了伏笔。

　　从当初宪法制定者们的意图来看，限制总统的战争权应该是宪法关于战争权归属安排的主要精神。在阐明新制定的宪法时，联邦政府的文件对总统的战争决策权作了限定性的解释，其大意就是总统拥有的制定战争决策的权力之不过是在国会事实旨在抵御外来突然侵略的战争而已。宪法制定者的本意是使总统成为“最高的陆军将领和最高的海军将领”[2]。“处于‘最高位置’的陆军将领和海军将领不决定动用部队的实际目的；他们指挥部队是在执行别人所制定的政策。”[3]美国宪法之父麦迪逊就认为：“行政部门是最热心于战争而且最易于发动战争的权力部门。故此，经过仔细考虑，[宪法]将战争问题赋予立法部门解决。”[4](P.354)在宪法颁布两年后的1789年，在致杰斐逊的一封信中，麦迪逊难掩欣慰之情地说：“我们已成功地找到了一条限制战争的途径，即通过把进行战争的权力从行政部门转到立法部门，从花费者手中转到付帐者手中”。[5](P.548)美国制宪者的这种限制总统权的思想缘起于对当时欧洲大陆诸国君主权力过大因而战争频仍的反思。当然，这种限制是以不损害总统的应急能力为前提的，基于此，宪法草案特意将赋予国会的“发动”战争的权力被改为“宣布”战争的权力。但是，这个前提又对国会的权力构成了反制衡，也成了以后总统战争权逐步扩张的渊薮。