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推动中国贫困治理实践发展与理论创新 《南京农业大学学报(社会科学版)》推出“决胜全面小康 决战脱贫攻坚”专刊
2020年07月22日 17:00 来源:中国社会科学网 作者:记者 王广禄 字号

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    中国社会科学网记者 王广禄  

    党的十八大以来,党中央、国务院把脱贫攻坚作为全面建成小康社会必须完成的硬任务。在打赢脱贫攻坚收官战的历史时刻,全面完成脱贫攻坚任务、巩固脱贫成果、防止返贫和因病因疫致贫、促进脱贫攻坚与乡村振兴衔接、建立解决相对贫困的长效机制、系统总结凝练讲好中国扶贫脱贫故事等,都是决战脱贫攻坚面临的历史性任务。圆满完成这些任务,实现中国减贫战略转型,要求扎实的丰富的研究成果提供理论支撑和实践经验支持。 

  719日,本网记者从《南京农业大学学报(社会科学版)》编辑部获悉,为了总结脱贫攻坚和全面建成小康社会经验,深入研究中国未来减贫战略,丰富发展中国特色减贫理论,助力高质量打赢脱贫攻坚战,推进中国贫困治理理论持续创新,为丰富中国特色社会主义理论体系做出积极贡献,该期刊在国务院扶贫办中国扶贫发展中心指导下,从2019年底至20207月,组织国内多年从事扶贫理论研究的多位专家学者进行了专题探讨,策划编辑出版了“决胜全面小康  决战脱贫攻坚”专刊。部分专家核心观点如下。 

  脱贫攻坚的中国方案彰显世界意义 

  中国脱贫攻坚具有丰富的历史意义,为全球减贫做出了多维贡献。新中国成立70多年特别是改革开放40多年来,中国同步实现了经济快速发展、社会稳定与贫困人口大幅度减少。中国发展型的政治实践,为大规模减贫提供了政治与历史基础、经济动力与社会文化机制。中国减贫成就应该归功于建立了反贫困的经济开发与社会保障双重政策体系,并得到了有效执行。中国反贫困正在进入国家、社会与个人协同的贫困治理新时期。 

  国务院扶贫办中国扶贫发展中心主任黄承伟提出,党的十八大以来,党中央全面打响新时代脱贫攻坚战,贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人,累计减贫9348万人,贫困发生率下降到0.6%,创造了历史上最好的减贫成绩,中华民族千百年来的绝对贫困问题有望得到历史性解决。在习近平总书记关于扶贫工作重要论述的指引下,中国全面实施精准扶贫精准脱贫方略,建立完善脱贫攻坚制度体系。脱贫攻坚深刻影响了中国发展的方方面面,呈现出多维效果影响和多重溢出效应,谱写了人类反贫困历史的崭新篇章,为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。 

  在发展中消除贫困,是对中国贫困治理的一个概括性总结。其基本含义是,主要依靠经济发展手段,让穷人提高收入、改善生活水平。中国农业大学人文与发展学院教授李小云认为,新中国成立以来中国减贫及贫困治理的基本经验,可从政治、历史、经济、社会、文化等方面展开分析与讨论。中国发展型的政治实践,改革开放之前农业、工业、人力资源的发展及相对公平社会分配格局的建设,改革开放之后变革式的农业发展、工业化和城市化,以及小农式社会关系及其激励式互动,这四个方面分别为中国的大规模减贫提供了政治基础、历史基础、经济动力机制与社会文化机制。此外,基于市场的开发式扶贫手段、针对区域与个体的瞄准机制与全社会参与的扶贫机制也是中国贫困治理的基本经验。 

  提供生活救济、增加就业机会、开发人的潜能,反映了人类反贫困的逻辑和政策演进的过程。北京大学政府管理学院教授燕继荣表示,从经济发展与社会保障两个维度考察反贫困历史可以看出,中国减贫所取得的成就应归功于建立了反贫困的经济开发与社会保障双重政策体系,并使其得到有效执行。中国反贫困经历了从最初的计划经济平均主义的生存救济,到改革开放后以经济发展为主导的开发式扶贫,再到新时代经济发展与社会保障并重的精准脱贫的发展过程,目前正在进入国家—社会—公民协同、以消除人们能力和发展机会的制度性限制为核心的贫困治理新时期。展望未来,2020年后贫困治理的努力方向,应在坚持以人民为中心、共同富裕的理念下,持续建立、优化、完善制度,由救济扶贫、开发扶贫、精准脱贫转向以制度化建设为方向的贫困治理,不断推进贫困治理体系和治理能力现代化。 

  探索精准扶贫与乡村振兴有效衔接的内在逻辑 

  精准扶贫推动了中国国家贫困治理体系的完善和治理能力的提升,为解决农业农村改革发展和乡村治理领域的诸多难点问题探索了道路、积累了经验。精准扶贫与乡村振兴有效衔接的重要经验必将贡献于高质量推进下一个30年中国特色社会主义现代化强国建设过程中的乡村振兴战略。 

  推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接,需要从理念与方法、治理结构与治理体系的层面,理解该命题的内在逻辑。华中师范大学社会学院教授吕方分析提出,当前学术界对脱贫攻坚与乡村振兴衔接的既有研究呈现出较为鲜明的经验取向和政策取向而从中国乡村改革发展的历史长时段视角对脱贫攻坚与乡村振兴两大战略及其衔接这一命题的学理分析相对缺乏。脱贫攻坚对于中国特色社会主义现代化强国建设道路具有多层面的重大意义。它既是全面建成小康社会背景下的“补短板”工程,更是以“攻坚体制”推动理论和实践创新、创造性地解决中国乡村治理体系建设诸多难点问题的系统性实践,为农业农村改革发展和国家乡村治理体系现代化积累了宝贵经验。因此,脱贫攻坚与乡村振兴衔接的现实路径不仅包括现实目标和政策层面的衔接,更为根本的是要着力推进理念方法和治理体系的衔接。 

  中共中央党校经济学部教授曹立表示,精准扶贫与乡村振兴衔接,从理论逻辑看,具有价值取向和实现目标的内在统一性;从实践逻辑看,具有行为的耦合性。精准扶贫是乡村振兴的基础任务,乡村振兴是精准扶贫的深化。同时,精准扶贫与乡村振兴衔接也面临个体性与整体性衔接、短期性与长期性衔接、绝对性与相对性衔接等难点。统筹应对这些难点和问题,要通过推进产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴来寻找衔接点和突破口,探索实现精准扶贫与乡村振兴平稳过渡、有效衔接的具体路径。 

  打赢脱贫攻坚战可以为乡村振兴奠定良好的发展基础,而实施乡村振兴战略也将为巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困提供政策推力与制度保障。南京林业大学农村政策研究中心主任高强认为,在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的视野下,政策目标应定位于四个主要方面:巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困、农业农村现代化基本实现和推进乡村全面振兴。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键在于路径衔接,具体体现为微观政策的转移接续。依靠乡村振兴战略接续推动长效减贫、巩固脱贫攻坚成果,需要把握多维扶贫、城乡扶贫、制度扶贫、社会扶贫四个战略重点,建立覆盖工农、城乡一体的扶贫体制,构建解决相对贫困的长效机制。 

  以新战略举措应对贫困发展新趋势 

  消除绝对贫困,并不意味着减贫事业的“终结”。决胜全面小康、决战脱贫攻坚任务完成后,贫困会有新的形式和表现,因此中国的贫困治理需要以新的战略举措继续解决结构性问题。 

  论及2020年后中国农村贫困的类型、表现与应对路径,中国农业大学人文与发展学院教授左停提出,2020年后的中国贫困总体上表现为相对贫困即收入显著低于社会平均收入与中位数收入的低收入贫困。但也有其他表现形式的贫困,如以“困”为显著特征的特殊群体贫困、刚性支出或不合理支出过量的支出性贫困、城乡二元结构影响下的城乡流动性贫困、受风险冲击产生的暂时性贫困,以及区域不平衡的发展型贫困等。这些贫困的产生有的是因为发展不充分,有的是因为发展不平衡,或兼而有之。基于此,反贫困的公共政策应遵循加强能力建设、发展市场经济、完善公共服务、加强社会保护等原则,从而为贫困人口提供更好的基础福利覆盖、发展条件和环境、就业机会、风险防范和兜底保障。 

  构建相对贫困下农村老年贫困治理长效机制。中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵认为,随着我国农村留守老年人口逐渐增多,加之农村老年群体增收困难、传统家庭养老功能式微以及农村社会保障能力不足等因素,农村老年人将成为帮扶的重点特殊人群。因此在政策和机制设计上,要把解决农村老年贫困问题融入乡村振兴战略进行统筹规划;创新农村老年人的多维精准识别与帮扶机制,推动“扶贫”向“防贫”转变;健全农村社会保障制度,提升农村老年人的幸福感;构建多层次农村养老服务体系,提高养老保障供给水平。 

  通过机制创新实现对农村集体经济的再造。南京航空航天大学人文与社会科学学院许汉泽认为,产业扶贫政策在实践过程中存在一些不成功的案例,需要深刻总结。可通过机制创新,如党建引领与组织再造、贫困户参与和利益联结、资金注入与金融化运作、生产资料保值增值等,实现从“产业扶贫”向“产业兴旺”过渡。 

  构建相对贫困治理的长效机制 

  相对贫困治理需要依靠长效机制,精准施策,做好政策延续与政策创新的统筹工作,实现扶贫政策、区域发展政策、社会保障政策与城乡融合发展政策的统合。 

  相对贫困标准的设定可以借鉴国际经验。北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦表示,中国在制定相对贫困标准时必须结合国情,可按收入比例法确定国际可比贫困标准,辅以多维贫困识别方式,统筹考虑城乡、区域和省份间发展差异,坚持个体瞄准和区域瞄准相结合的综合相对贫困评估方式。华中师范大学中部地区减贫与发展研究院教授陆汉文认为,相对贫困的内涵及标准问题是相对贫困治理理论和实践中的基础问题。欧美国家关于相对贫困界定的政策实践和理论观点对于中国相对贫困治理具有一定的启示。确定一个有助于防止重现绝对贫困并可保持一定稳定性的相对贫困标准,应成为政策制定的优先选择。 

  南京大学政府管理学院教授林闽钢提出,中国相对贫困治理需要精准施策,重视城乡差异以及绝对贫困与相对贫困的关系,尤其要重点关注面临多重困难的贫困家庭。这类家庭不仅收入较低,还在教育、健康、劳动能力和住房等层面面临不同程度的困难,同时受多种贫困因素影响,因而需要综合政策干预,发挥出政策合力作用。 

  西北农林科技大学人文社会发展学院副教授邢成举认为,在相对贫困治理阶段,扶贫工作不仅要重视脱贫攻坚与相对贫困治理政策的衔接,也应注重乡村振兴与相对贫困治理的政策衔接。相对贫困长效治理需建立国家与地方相结合、城乡融合的相对贫困识别标准,强化政策过渡期脱贫攻坚质量提升与成效巩固工作,做好政策延续与政策创新的统筹。 

  南京农业大学经济管理学院教授周力表示,研究发现非农就业首先是通过提高绝对收入改善农户客观相对贫困情况,同时也能通过改变客观相对贫困间接改善主观相对贫困状态。转变户籍可能致使非农就业农户陷入城市的客观相对贫困,而对主观非客观相对贫困群体没有影响。因此,建立解决相对贫困的长效机制不仅要鼓励农户非农就业创造非农就业机会,还要保障进城农民权益。 

  推动贫困治理现代化转型 

  绝对贫困问题解决后,中国的贫困将呈现出新的特点,因此减贫机制需要相应转型。中国社会科学院社会学研究所研究员王晓毅提出,相对贫困是结构性的问题,其治理目标不是消除贫困,是缩小差距,因此相对贫困治理机制也不同于绝对贫困治理机制。贫困治理需要深化“五个一批”的扶贫战略,从聚焦贫困地区逐步转变为聚焦贫困人群。贫困治理机制要实现两个转变,即从绝对贫困治理转变为相对贫困治理、从超常规治理转变为常规的贫困治理,转变的核心是从聚焦贫困地区逐步转变为聚焦贫困人群。 

  优化生态扶贫内生循环机制,提升各部分间转换效率,实现生态保护与脱贫攻坚共赢。北京大学贫困地区发展研究院院长雷明提出,生态扶贫内在循环主要由生态资源、经济效益与脱贫成效三部分组成,各部分两两之间存在相应转化机制提高各部分之间的转换效率将加强生态扶贫内在循环,有利于生态扶贫工作的可持续推进。地方政府应着力提升生态资源利用效率,生态建设需要基于经济发展和脱贫攻坚的成果,探索建立宏观与微观的激励机制,内化生态建设的正外部性,实现生态建设的可持续。 

  贫困治理现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分,已成为学界的共识。推进贫困治理体系和治理能力现代化,是全面建成小康社会、实现两个百年奋斗目标的必然要求。华中科技大学社会学院教授向德平认为,贫困治理现代化的实质是现代化的治理理念和组织机制在减贫发展领域的应用。要实现贫困治理现代化,可以从制度治理、技术治理与人文治理三个层面来进行。制度治理是实现贫困治理现代化的基础和外在保障,技术治理代表了治理效率,人文治理则是确保治理得以持续的内核。三者相互融合互为依托。 

  在深度贫困地区的贫困治理中,实现韧性治理是“后扶贫时代”重点关注的问题之一。西安建筑科技大学公共管理学院李博认为,要从治理机制层面对既有脱贫成果进行有效审视,制定专门面向深度贫困地区脱贫人口的返贫预警机制与防贫政策体系,通过乡村振兴、社会综合治理、东西部扶贫协作等进一步巩固脱贫成果,以文化惠民工程实现深度贫困地区文化发展。 

作者简介

姓名:记者 王广禄 工作单位:

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