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[文摘]张帅:中国农业外交的机制创新与战略塑造
2019年09月06日 15:52 来源:《国际展望》2019年第5期 作者:张帅 字号

内容摘要:农业外交是中国“软外交”的重要组成部分,也是中国在域外国家或地区分享治理理念、在东道国塑造国际形象的重要外交方式。

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    【原文标题】“走出去”战略提出以来的中国农业外交——核心特征、机制创新与战略塑造

    【作者简介】张帅,上海外国语大学国际关系与公共事务学院、中东研究所博士研究生。

 

  农业外交是中国“软外交”的重要组成部分,也是中国在域外国家或地区分享治理理念、在东道国塑造国际形象的重要外交方式。中国农业外交需立足于当前的合作机制,借助多元的农业外交主体和优势农业资源,积极塑造新的合作模式,服务于国家整体外交。

  (一)创新农业外交机制

  在国内发展机制层面:政府需加强统筹,提高农业现代化水平和粮食保障能力;中国农业企业要提升抗风险能力;农技专家、农业外交官和农业研究机构要积极配合农业走出去。

  在双边合作机制层面。首先,中国开展农业外交既要明确自身农业优势,又要详细了解合作国的农业现状和农业政策;既要“投其所好”,又要“为我所用”;既要充分发挥中国农业优势在两国交往中的作用,又要借助与对象国的友好往来,顺势推动中国农业“走出去”。其次,中国与农业技术型国家的双边合作需以学习吸纳为基础、人才交流为途径、技术创新为目标推动项目落地,根据中国各地的农业发展现状决定技术运用的地域分布,并结合地方自然环境对域外技术再创造,防止对域外技术的过度依赖,如中国和以色列的农业合作即属此类情况。再次,中国与自然资源丰富但资金匮乏的国家的双边合作需立足于自身的技术、资金和人才优势,将农业示范园区和农场作为载体,既帮助对象国开发农业资源,完善基础设施建设,也倒逼中国企业提高农业技术水平,探索双边互利的合作模式,如中国与东南亚国家的农业合作。最后,中国与自然资源匮乏但资金充足的国家的双边合作,需结合中国的技术和对象国的资金,在经济保障的基础上创新适合当地耕种的农业技术,这不仅能够弥补东道国自然禀赋的缺陷,也能够提升中国农业技术的海外认同,如中国与海湾国家的农业合作即如此。

  第三,在区域发展机制层面。论坛型机制是中国开展主场外交的重要平台。在论坛召开前,中国宜根据外交部、商务部等系统驻外机构提供的国别发展报告,归纳有关地区农业发展的总体特征,进而制定中国参与地区农业治理的方案,如设立由成员国共同出资的农业发展专项资金,帮助因自然灾害造成农业歉收的区域国家。在论坛召开过程中,中国需积极斡旋,以解决共同问题为基础统筹各方农业发展诉求,并调整发展规划使其成为具有地区普适性的农业发展方案。在论坛结束后,中国应积极落实签署的农业发展协议,掌握项目落地的情况,并在下届论坛召开前就协议实施的具体问题提出新的解决方案。

  第四,在全球性国际机制层面。伴随中国国际地位的提升和国际话语权的上升,中国应捍卫发展中国家的生存权和发展权,宜在国际组织中说明发展中国家面临的农业发展困境,如资金短缺、自然环境恶劣和地区冲突不断等,借助国际社会各行为体的力量,加速弥补发展中国家的农业短板。此外,南南合作是中国参与全球农业治理的重要途径,参与方式已实现粮食援助、资金支持、专家指导、技术输出等多元化,但前两种参与方式属暂时性措施,只是单纯“输血”,虽能产生立竿见影的效果,但无助于实现农业的可持续发展。因此,中国需更注重专家指导和技术输出等具有“造血”功能的参与方式,推动发展中国家在农业领域实现自我发展,掌握农业生产权,同时也体现中国发展型的农业外交模式,不仅能推动中国塑造负责任大国的形象,而且能使“中国威胁论”不攻自破,更能加深广大发展中国家对中国的信任,顺势深化各领域合作与发展。

  (二)积极探索在第三方市场的农业合作新范式

  第三方市场农业合作是未来中国农业外交的主要发展方向,也是一种正在塑造的新的农业合作模式,将促使双边合作向三边合作的范式转换,益于实现“1+1+1>3”的规模效应,这主要包括两个方面。

  一方面,追求政治利益,即通过在第三方市场的农业合作推动国家间外交关系的发展,如有关当事国在政治上存在矛盾且在其他领域未能实现突破,希望通过农业交往构建一种新的问题解决路径。正在探索的中国—以色列—埃及三边农业合作就是很好的例证。

  另一方面,追求经济利益,即通过在第三方市场合作促进资金、技术、生产资料、基础设施等资源的优化配置,实现三方共赢的效果。中国在第三方市场的农业合作已取得了一定成效,如中国和西班牙合作实施的温室大棚项目落地埃及斋月十日城,助力埃及农业发展。当然,仍有不少领域值得进一步探索。首先,中国可以与海湾国家通过“资金+技术”的模式在苏丹开展农业合作,苏丹既是中国对外农业援助的主要国家,也是海湾各国海外购地种粮的主要国家。中国的农业技术与海湾国家的资金形成优势互补,将充分开发苏丹的农耕土地并解决农村剩余劳动力就业的问题,满足中国经济利益、海湾国家粮食供给和苏丹农业发展的三方诉求。其次,中国宜与欧盟通过“资金+技术”和“技术+生产资料”等模式在非洲开展农业合作。非洲是中国和欧盟开展农业合作的主要市场,中欧应在《中欧合作2020战略规划》的框架下,将双方在可持续农业、有机农业、粮食安全等领域的合作拓展到非洲,这既有利于相互借鉴,也有助于节约双方在非的合作成本。再次,中国宜与日本、韩国在东盟与中日韩“10+3”机制下,依托区域全面经济伙伴关系协定(RECP)谈判,在东盟开展农业基础设施建设、大米紧急储备等项目合作,避免在同一项目重复投资。此外,中日也可在中亚、欧洲等第三方市场开展合作,日本可借助中哈物流基地的建设和中欧班列的运行,扩展日本农产品在中亚、欧洲的销售渠道,中国也可以此为契机强化区域运输网络,搭建农产品的国际运输线。

  2019年政府工作报告中首次明确“拓展第三方市场合作”,这将是未来中国实施“走出去”战略的一个重要发展方向,在迎接机遇的同时也面临挑战。中国开展第三方市场农业合作需警惕域外大国的干预、密切关注农业利益分配、农业生产要素的投入比例、第三方农业市场投资风险等问题。从国内视角看,中国应制定第三方市场农业合作的总体规划,明确国内各部委和企业的职能,针对第三方市场建立保护中国海外利益的专项机制。从国际视角看,中国宜与合作国在第三方市场开展调研,尤其加强对“弱政府、强社会”国家的考察,应综合考虑这些国家的中央政府、地方政府、农企、农民等利益攸关方的诉求,确立各方的参与方式和利润分配模式,统筹构建三方农业合作机制和联合预警机制。

  (三)塑造“一带一路”沿线的农业外交新格局

  “一带一路”倡议贯穿亚、欧、非大陆,连接农业发展历史悠久的东亚经济圈和现代农业优势明显的欧洲经济圈,横跨农业资源丰富的广大腹地,加强与沿线国家的农业合作具有较强的互补性。农业发展是沿线国家的重要关切,如俄罗斯《2030年前俄联邦农业机械行业发展纲要》、土耳其《中间走廊建设》、埃及《“百万费丹”土地改良计划》等,都将农业视为国家未来发展和对外交往的重要组成部分,这为中国在“一带一路”沿线构建农业外交新格局创造了有利条件。

  第一,中国可借助“一带一路”倡议和沿线国家发展战略对接的契机,在对象国需求强烈的农业领域开展合作,有针对性地提供资金、技术、人才等方面的支持,并以此为基础建立全方位的农业合作模式,从而将该模式运用于沿线地区具有共性问题的国家。

  第二,中国宜完善与“一带一路”沿线国家在铁路、公路、港口等农产品运输领域和农作物播种、水利灌溉等农业生产领域的基础设施建设。前者有利于打通农产品的海陆运输线,塑造双向开放的农业合作模式。沿线国家也可搭中国在农业运输领域的“顺风车”,盘活农业生产要素,加速沿线国家农产品流通。后者既有助于增强中国农业机械和农业技术的海外传播力,又有利于提高沿线国家的农业机械化、现代化水平。

  第三,中国地方政府可积极融入次区域一体化进程,加速与沿线国家的次区域农业合作。次区域农业合作有利于充分利用地方农业资源和提升地方对国家农业外交的参与,地方应根据所属的次区域范围制定农业走出去的实施方案,将城市塑造成中国了解世界农业发展的窗口,推动城市实现地方性—区域性—国际性的角色转换,提升中国在国际农业市场中的地位。

  21世纪中国农业外交既是对国家“走出去”战略的对接,又是对农业资源的充分利用,亦可促进中国农企不断提升自身实力,增强国际竞争力。目前中国农业外交的目标与手段、资源配置与制度设计、对内统筹与对外协调等仍处于探索阶段,与中国实现民心相通、构建互联互通等外交目标相契合,外交制度上的互动和外交主体间的多重关系共同推动了中国的农业外交。随着农企走出去步伐加快和农业外交资源的不断丰富,未来中国农业外交的发展将具有更重要的意义。

 

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