■张军扩

　　国务院发展研究中心副主任

　　■张云华

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长

　　当前农村发展中越来越暴露出一些突出问题，比如土地资源特别是宅基地闲置浪费严重、农民的农宅财产权无法有效实现、农村公共建设资金缺乏而趋于凋敝等。虽然产生这些问题的原因是复杂的，但均与城乡割据的土地制度特别是宅基地制度有密切关系。现行的农村宅基地制度已经难以适应国家现代化进程和城乡一体化发展的需要，需要加快改革步伐。改革的总体思路应当是 “坚持集体所有，重点突破流转，系统配套改革”，亦即在坚持农村宅基地集体所有和充分保障农民居住权利的前提下，以放活宅基地使用权流转和建立农宅交易市场为突破口，配套推进相关改革和制度建设，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及农宅交易税费制度、自愿有偿退出与统筹利用机制、乡村建设规划管理制度、人口经济权与居住权分离制度等。

　　一、现行宅基地制度下农村发展面临三个突出问题

　　（一）农村宅基地及居民点用地闲置浪费严重，土地资源难以充分发挥其效益

　　改革开放三十多年来，我国城镇化快速发展。特别是自1995年起，乡村人口比重和数量“双下降”：乡村人口比重由1995年的70．96％下降至2015年的43．9％，乡村人口数量在1995年达到8．59亿人的峰值后逐年减少至2015年的6．03亿人，减少了2．56亿人。按理说，城镇化水平的提升和乡村人口数量的减少从总体上来讲应当是有利于节约居住性建设用地的，因为相对于农民在农村的宅基地而言农民进城后居住用地会更加集约。但实际情况却恰恰相反，在乡村人口大量减少的背景下，不仅城镇建设用地大幅增加，农村建设用地也继续增加。据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》显示，2000年—2011年，在农村人口减少1．33亿人的情况下，以宅基地为主的农村居民点用地反而增加了3045万亩。

　　在农村人口大量减少的背景下，以宅基地为主的农村居民点建设用地不减反增，是一个很不合理的现象，需要引起高度重视和认真分析。实际上，导致这一不合理现象的一个重要原因是农村宅基地存在大量闲置浪费问题。国土资源部相关报告显示，农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1／4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3／4。另据中国科学院地理科学与资源研究所测算分析，我国农村空心化整治潜力约1．14亿亩。

　　而导致农村宅基地闲置、低效甚至浪费的主要原因，是现行宅基地制度存在重要缺陷。由于宅基地使用权长期以来仅限于在农村集体经济组织内部流转，甚至本集体也缺乏有偿收回农民宅基地使用权的机制，导致了两个后果：一是对宅基地真正有需要的主体，比如本集体之外的农民、城镇居民、企业、政府等不能通过市场化渠道转入宅基地使用权，从而使宅基地难以体现其市场价值；而这又导致另一个后果，即由于宅基地缺乏市场价值，农民本人也缺乏转出空闲宅基地的积极性。在这种情况下，一方面农村新增户需要新增宅基地，另一方面已经进城农民的闲置宅基地又不能通过市场途径流转和重新配置，必然导致宅基地总量增加与闲置浪费并存。

　　（二）农民的农宅财产权无法实现，制度差异和权利不平等造成城乡居民间房屋财产价值的巨大鸿沟

　　无论农民还是市民，住房都是其最为重要的财产。农宅，包括农民的住房及其地下不可分割的宅基地使用权，是农民最重要的财产，无数农民为了盖房投入了大部分积蓄。然而，由于农宅无法市场化交易，其潜在价值无法实现。综合重庆、成都、嘉兴、广西等地城乡建设用地增减挂钩实践，宅基地腾退复垦后每亩建设用地指标交易价都在10万元以上，仅以10万元保守计算，全国1．7亿亩宅基地价值就达17万亿元。目前，我国农村居民人均住房面积约37平方米，以2015年农村人口60346万人、农民住宅造价838．9元／平方米计算，农村居民住房仅造价就达18．7万亿元。两项构成相加保守估计，全国农宅潜在价值达35万亿元以上，户均13．5多万元。如果可以市场化交易，农宅价值将会翻几番。

　　近年来，越来越多的农民因外出经商、务工、迁居进城等原因，其住房和宅基地处于长期闲置状态。但由于政策限制，农民缺乏将其闲置农宅进行交易的合法渠道。在发达地区农村和城市郊区，虽然农宅地下交易市场早已存在，但其价格却因交易范围的严格限制和正常交易渠道的缺失而远低于其真实价值。总体上看，因宅基地使用权禁止对外交易，农民的房屋所有权和宅基地使用权的财产权利残缺，农民缺乏对其农宅的处置权和变现选择权，闲置农宅成了农民沉睡的资产。

　　当今，城市住房可交易与农村住房不可交易的制度差异已经在城乡之间造成了严重的权利不平等和巨大的财产性收入鸿沟。一户城市居民的房屋财产价值几十万、几百万甚至上千万元，而农村居民的房屋却不值钱。如果说这种情况在过去计划经济和城乡完全分割的情况下还有一定合理性的话，当前已经越来越不合理。过去城市居民住福利房，也无房屋财产权。而通过城镇住房制度改革，已经赋予城市居民房屋财产权。但这个问题对于农村居民一直没有很好地解决。十八届三中全会已经对此指明了方向，提出了要“赋予农民更多财产权利”的明确要求，亟须通过改革尽快落实。 （三）农村公共建设资金缺乏，乡村趋于凋敝

　　城镇化并不必然会导致乡村的凋敝，除生产功能外，乡村也是人类的宜居之地，是看得见山、望得见水的天然所在。我国的现代化应当形成怎样的城乡格局和乡村风貌，是一个值得认真研究和深思的问题。随着城镇化水平的提高和乡村人口的减少，部分乡村需要撤并，村庄数量趋于减少，这是客观必然。但今后无论如何发展，乡村都仍然会是几亿人口生产生活的场所，美丽乡村都将是美丽中国不可或缺的重要组成部分。

　　当前我国乡村建设发展中面临一些比较突出的问题。比如由于缺乏规划管控及资金实力限制，农民建房有的标准低，抗震性能差，有的缺乏文化元素，风貌不佳。更突出的问题是，由于公共资金缺乏，农村基础设施建设滞后，垃圾围村，脏水乱流，已经到了十分严重的地步。近年来，各地政府投入资金进行治理，情况有所改观，但问题远没有从根本上得到解决，特别是并没有形成一个良性的可持续的解决途径。我国乡村建设缺乏对资金的吸引力，乡村发展活力不足，这其中有经济社会发展客观规律的作用，但封闭的乡村发展理念、割裂的城乡二元土地制度和孤立的农村宅基地制度无疑也难咎其责。改革开放以来，我们逐步消除了妨碍农村各类资源向城市转移的障碍，城市化水平不断提升，这是符合规律和发展方向的，但与此同时，各类资源向农村流动的渠道并不畅通，市场化的城乡要素双向流动机制没有真正形成。人为制度上的割裂，既形成城乡二元割据，也造成乡村之间的相互割据，造成乡村建设的封闭孤立，无法留住资金更难以吸引资金进入，乡村建设资金池有出无进，以致乡村趋于凋敝。过去历史上形成了诸多各具特色的村落和古镇，成为我国传统文化和美丽乡村的重要组成部分。试想，在现行的管理体制下，我们还能自然形成这样的特色村落和小镇吗？恐怕只能靠开发商作为旅游景区来打造了。