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马 莹:地方治理转向与中欧班列运营——以“义新欧”班列为例
2019年06月01日 16:50 来源:中国社会科学网 作者:马 莹 字号

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  中欧班列作为推动“一带一路”基础设施互联互通建设的重要抓手,近年来如雨后春笋一般在全国各地爆发式增长。自2011年第一列中欧班列从重庆开往德国杜伊斯堡,8年间中欧班列开行量迅速激增,从2011年17列增长至2018年6363列,同比增长73%,其中返程班列2690列,同比增长111%。当前,中国有60个城市开通了中欧班列,覆盖通达欧洲15个国家的50个城市。是什么因素推动各地方政府对开通中欧班列具有如此高的积极性?这背后不单纯是货物运输的市场需求,也存在地方治理模式的转向。以“义新欧”班列为例,其组织运营模式以“一带一路”倡议提出为节点,分为两个阶段。“一带一路”提出前,义乌延续用组织市场的方式运营班列,坚持民营为主。“一带一路”倡议提出后,中欧班列上升为一项政绩工程后,在地方锦标赛制度和土地财政刺激下,组织运营模式开始转变,地方政府成为班列运营主体。

  现有大多数报道和研究,都将义乌中欧货运铁路的快速发展归结为市场运营模式的成功。然而,笔者的研究发现,“义新欧”铁路的发展并非只是市场建设的单一结果,事实上它更多得益于义乌市政府的政策推动。以中国政府提出“一带一路”倡议为节点,义乌中欧班列的发展先后经历了市场建设和政府建设两个阶段,而这种运营模式的变迁与义乌地方政府治理模式紧密相连。

  事实上,经济社会学关于制度与认知的理论已为这一治理模式的变迁提供了分析框架。经济行为的嵌入性显示,地方政府总是以组织政治行为的方式组织经济生活,就如文化工具箱理论所言,每个地方政府都存在一个存放治理模式的工具箱,其中市场建设与政府建设分别是其两种不同的治理工具,行动者会跟随环境的变化而主动选择契合的行为模式。

  两个不同阶段,义乌市发展战略的不同改变了“义新欧”铁路在城市发展中所承担的角色地位,进而影响了政府在其中的职能,最终形成了两种不同的发展模式。“一带一路”倡议提出前,义乌以打造国际商贸名城为发展目标,为实现“买全球货、卖全球货”的战略定位,需要有成熟的物流产业支撑,因而此时“义新欧”国际货运铁路就成为义乌市场发展的重要物流配套交通基础设施。民营企业天盟实业投资有限公司(以下简称天盟公司)率先在市场需求的推动下,组织开通义乌至中亚五国货运班列,为小商品市场提供铁路物流配套服务。此时的“义新欧”中欧班列以零散中转模式运营,规模相对较小,里程短,而且运营频率也不稳定。“一带一路”倡议提出后,义乌市发展战略不再以经营市场为核心,转而注重经营城市。此阶段义乌从原有的打造国际商贸名城转向建设“一带一路”支点城市,实现“向西借陆出境”、“向东借海出洋”,将丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路相连接。这样一来,“义新欧”中欧班列就成为义乌“向西借陆出境”的重要载体,成为义乌推进国家“一带一路”战略的重要抓手。“义新欧”中欧班列线路的发展模式也从原有的市场建设转向政府建设,义乌市政府取代天盟公司成为推动义乌中欧班列开通建设的重要行动主体。一方面,政府通过政府补贴、成立基金会、推行市场采购贸易方式等多种形式保障班列货源;另一方面,通过对地方国有企业的专项改革,成立承担物流专业化职能的义乌市国际陆港集团有限公司(以下简称陆港集团)负责物流园区运营,搭建一关两检中欧班列绿色通道,为“义新欧”中欧班列发展搭建专业化平台。

  可见,中欧班列不再仅扮演物流通道的角色,同时也是地方政府推动城市建设的重要抓手,尤其是在“一带一路”倡议提出后。因此,如何改善中欧班列价格上的恶性竞争,进一步提升运输效率,不能单纯依托市场配置资源,还需要政府制度等非市场资源的共同配合。

 

  (作者系上海对外经贸大学国际经贸研究所助理研究员)

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