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[文摘]碳预算方案:一个公平、可持续的国际气候制度框架
2019年01月01日 12:04 来源:中国社会科学网-中国社会科学 作者:潘家华 陈迎 字号

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  气候变化问题是当前全球热点问题,全球应对气候变化的国际制度和行动必将对未来世界经济和国际政治产生长远而深刻的影响。当前国际气候谈判的五大关键要素是:对全球长期合作行动的共同愿景(shared vision)、减缓(mitigation)、适应(adaptation)、技术和资金,其中的核心问题是如何反映各国具体国情,公平地进行温室气体减排义务的分担或排放权分配,并通过相应的国际机制保障其实施。中国作为发展中大国,在国际气候谈判中的地位举足轻重,也面临日益强大的国际压力。

  从经济学的角度看,大气具有全球公共物品的属性。温室气体排放权与一般经济学意义上的产权(如土地等的产权)有本质不同,主要表现在大气空间具有均质性特征,一旦排放就均匀扩散到大气层中,其所造成的影响是全球性的。 国际社会有必要通过谈判达成国际气候制度,促进有限碳排放权资源的合理使用,使全球福利最大化。

  迄今为止,国际上对于2012年后国际气候制度下的减缓问题已经提出了许多方案,其中多数是发达国家学者提出的,由于受到国家立场的局限,这些方案都难以兼顾公平和可持续原则,即使是为发展中国家利益考虑的方案,也难以从根本上体现发展中国家的国情和根本利益。

  碳预算方案从全球普遍认同的公平理念出发,提出公平原则应该具有以下几层含义。首先,公平的本义是人与人之间的公平,这与人均排放方法的基本出发点是一致的。在以化石能源为基础的能源体系还难以彻底改变的情况下,温室气体排放权显然是保障人生存和发展的基本人权的重要组成部分。其次,促进人与人之间的公平,关键是保障今天生活在地球上的当代人的权利,使每个人都能公平地享有作为全球公共资源的温室气体排放权。再次,促进人与人之间的公平,关键不是现实或未来的某个时点上流量(年排放量)的公平,而是包括历史、现实和未来全过程的存量公平,可以从历史评估起始年(例如1900年)到未来评估截止年(例如2050年)总累积排放量来衡量。寻求从历史、现实到未来全过程的存量公平,较之默认历史排放不公平而只看未来剩余排放空间的分担方法,更具合理性。最后,促进人与人之间的公平,需要反映各国的具体国情,充分考虑气候、地理、资源禀赋等自然因素对未来满足基本需求的影响,从而对碳排放量进行客观、必要的调整。

  如何兼顾保护全球气候的可持续性目标和保障每个人基本需求的发展目标?大致可以有两种不同思路:一种是“自下而上”的方法。本文试图将“自上而下”和“自下而上”的方法结合起来,采用“自上而下”的方法,在确定全球减排目标的基础上,进行碳预算的分配、调整和转移;采用“自下而上”的方法,讨论各国现实排放趋势,以及如何在碳预算约束下满足其基本需求。

  全球碳预算总量的确定,是一个科学认知不断深化和政治意愿达成共识的过程。伦理学意义上的公平和经济学意义上的福利改进,均要求有限的全球碳预算应该为地球村民人均分享。从原则上讲,人们对碳排放的需求源于对能源的消费需求。在气候变化的国际谈判和全球气候制度构建中,均要求考虑各国的国情。碳预算的初始分配,只是简单人均,并未考虑国情特点。而国情特点,无外乎自然条件和社会经济状况两类。自然条件涉及气候、地理和能源资源禀赋等内容,而社会经济状况的核心是碳预算的供求平衡。需要根据排放的大致格局和相关的技术参数,对各国的初始碳预算分配进行调整。总体来讲,分析结果表明,各国的自然条件对碳预算的调整幅度并不大;而实际需求与碳预算初始分配之间的巨大反差,则需要通过转移支付来保持全球碳预算的总体平衡和各国碳预算的平衡。

  要保护全球气候,稳定大气温室气体浓度,全球温室气体排放必须控制在全球碳预算额度内。那么,各国的实际排放和未来需求是否就在各国初始分配或基于自然条件调整后的碳预算总额之内呢?如果各国碳预算平衡,则全球总预算平衡;如果有国家出现赤字,亏缺部分必须要在其未来预算之外从其他国家的预算盈余中调剂,通过维持国家层面的碳预算平衡,达到全球碳预算总平衡的目标,从而确保全球气候的可持续性。这就意味着, 国家之间需要进行碳预算的转移支付。显然,碳预算的转移支付是必要的。首先,发达国家的历史欠账需要偿还,否则,预算难以平衡。其次,发达国家对未来的碳预算已全部透支,一些老牌的工业化国家如英国、美国等,已经没有任何预算可用,但是根据前面讨论的伦理学和经济学原理,基本需求的碳预算又必须保证。因此,从发达国家来讲,需要有碳预算的国际转移支付。对一些工业化程度较高的发展中国家来讲,未来超过碳预算的排放,也可能存在转移支付的必要,但是究竟选择历史盈余的自我跨期转移支付,还是选择国际转移支付,需要视具体情况而定。

  由于全球总的碳预算是一定的,国家之间或国家跨期的碳预算转移支付是否可行,取决于是否有碳预算盈余的存在。欠发达国家的总体盈余、工业程度较高的发展中国家的历史盈余以及发达国家人口下降的“红利”和零碳技术选择,均表明碳预算的国际和跨期转移支付是可行的。

  碳预算的转移支付,不仅必要而且可行。考虑到气候变化谈判和国际义务的分担,是以国家政治实体为单元出现的,因此本研究重点分析的不是一个国家内部的跨期转移支付,而是国际转移支付。后者包括两个方面:一是发达国家的历史预算赤字,二是保障发达国家国民未来基本需求的碳排放。

  碳预算方案有其公平和可持续性的双重优势,这一制度设计保障的是国际社会相对弱势群体的利益,符合发展中国家的发展需要。尤其是碳预算的转移支付制度,如果能够获得资金和技术的回报,对于发展中国家的低碳发展,无疑更是利好。

  碳预算的理论基础是坚实的,方法是科学的,对世界上的每一个人、每一个国家都是适用的,并不是针对某个国家而设计的。它厘清了发达国家的历史责任,维护了发展中国家的基本权益,保障了包括发达国家富人在内的基本碳排放需求,且碳预算的转移支付与资金、技术回报相衔接,实现了可持续与经济效益的双赢。碳预算并不对某一特定国家或国家集团有偏好,而是相对客观的。中国作为发展中人口大国,不可能获益于碳预算方案而减轻其国际减排压力。相反,碳预算作为一种硬约束,表明中国只能走低碳发展之路。

  碳预算方案涉及初始分配、调整、转移支付、市场、资金机制, 以及报告、核查和遵约机制等,其实施需要一整套相应的国际气候制度。碳预算方案尽管有其理论和方法上的科学性,但作为一项全球温室气体减排的总体方案,许多内容仍然需要国际政治与外交谈判才能最终形成,本文只对一些关键机制加以讨论,包括市场机制、资金机制、遵约机制等。

  碳预算方案,从根本上讲是一种“限额—贸易”方案(Cap and Trade),但是其限额表现在三个层次上:第一是全球层面,第二个层次是国家层面,第三个层次是个人层面。未来国际碳市场的实际规模将取决于供求关系和各国的减排努力。碳预算的交易,也可以在一个国家内部实现,政府可以将预算额度以拍卖、配给等方式分配给企业或消费者,然后形成碳预算交易市场。应对全球气候变化,需要从减缓和适应两个方面着手。减缓温室气体排放需要资金和技术,适应气候变化也需要资金和技术,尤其对于广大发展中国家而言,资金是一个大问题。资金从何而来?碳预算方案提供了一个很好的资金机制。一是碳预算的转移支付。二是发达国家巨量的碳预算需求。三是惩罚性的资金机制,这一机制是碳排放的累进税制。征收碳税的依据是实际排放超过碳预算的程度,税率的上限是可再生能源的价格。从长远来看,必须保证全球碳预算的平衡,否则无法实现保护全球气候的可持续性目标。欧盟的排放贸易制度就是这样一种安排。

  由于碳预算的刚性约束,各个国家必须要遵守约定,碳预算方案的公平和可持续特性才能得以体现。前面所讨论的惩罚性资金机制即遵约机制。总的来看,碳预算方案不仅在排放权分配、调整和转移中具有透明和可预见性,增强了方案的可操作性,而且在国际机制设计上与现有《京都议定书》的机制有很强的兼容性。

  本文提出的碳预算方案,秉承人文发展理念,是一个可操作的、兼顾公平和保护全球气候目标, 且可量化的排放权分配及相关国际机制的一揽子方案。确定合理的碳预算水平,面临发展目标与可持续性环境目标之间的取舍。发展目标重点是保障人的基本需求,而可持续性目标必须保护全球气候安全。后者作为硬约束,应该优先考虑。一方面,碳预算强调通用性,将人与人之间排放权的平等扩展到发展的全过程。另一方面,碳预算也兼顾了差异性,考虑各国在自然环境方面的不同国情对碳预算做出调整,但无论如何,合理的调整幅度远远小于现实排放的差异。不仅如此,碳预算方案是一个一揽子综合方案,涵盖了发展全过程,不同于《京都议定书》类方案,一次只考虑一个时间段, 目标也没有全局性。

  碳预算建立了一个满足全球长期目标、公平体现各国差异的人均累积排放权标准。每个人都应该努力将个人的“碳足迹”控制在这个合理的范围之内,国家需要有相应的政策措施,保障其基本需求,遏制奢侈浪费,鼓励形成可持续发展的消费风尚。无论是发达国家,还是发展中国家,都有这个责任。

  当然,碳预算方案的方法论还有待进一步研究和改进。碳预算方案的方法论中有一些参数的选择可能引起争议。但无论如何,碳预算方案是基于科学基础,将优先满足基本需求的公平原则与全球的可持续性目标结合起来,为构建2012年以后的国际气候制度而设计的一个完整方案。

 

  (潘家华, 经济学博士, 中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员;陈迎,工学博士, 中国社会科学院城市发展与环境研究中心副研究员。原文发表于《中国社会科学》2007年第5期。中国社会科学网 闫琪/摘)

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姓名:潘家华 陈迎 工作单位:

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