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翁鸣:污染治理是一场长期艰巨的攻坚战
2018年12月01日 20:45 来源:《民主与科学》2018年第5期 作者:翁鸣 字号
所属学科:经济学

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  在新的历史时期,国家大力倡导和推进生态文明建设,对地方污染治理的力度不断加大,并实行最严格的生态环境保护制度。但是,各地生态文明建设进程差异较大,有的地方污染治理问题较多甚至虚假应付,与国家的生态文明建设要求相差甚远。中央环保督察组披露的部分环境污染案件,充分说明了我国污染治理不仅充满复杂性和艰难性,而且是一场长期的攻坚战。

  一、地方环境污染仍然相当严重

  中国青年网报道,首批中央环保督查“回头看”进驻河北等10省(区)。督察组进驻期间,约谈2819人,问责4305人;共计与140名领导干部进行个别谈话,其中省级领导51人,部门和地市级主要领导89人;走访问询省级有关部门和单位101个;调阅资料6.9万余份;对120个地(市、盟)开展走访督察。

  截至今年7月7日,督察组共收到群众举报45989件,经过梳理分析,受理有效举报38165件,合并重复举报后向地方政府转交办理37090件。针对督察发现的“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等问题,经过梳理后陆续公开50余个典型案例。在这些案例中,督察组多次使用“督察现场令人震惊”“真相变本加厉”等措辞,语气严厉程度也是前所未有的。例如,因在长江岸边违法倾倒数万吨污泥,生态环境部直指江苏泰兴两年未能整改,问题变本加厉。对江西南昌的通报中指出,整改严重滞后,甚至弄虚作假,虚假应对,走形式、打折扣、搞变通。广东省清远市被点名黑臭水体治理不力,通报措辞严厉,但是广东省却认定该市整治初见成效。对此,督察组指出,将坚决查实“假装治污”“表面治污”的问题。

  在中央督察组的严厉督办下,地方政府重视并查处有关环境污染的案件。其中,责令整改22561家,立案处罚5709家,罚款51062万元,立案侦查405件,行政和刑事拘留464人,约谈2819人,问责4305人。从各个被督查地方报送的情况看,河南省问责人数最多,边督查边问责多达1015人;广东省拘留环保违法人员162人;江苏省处罚金额最高,近2.4亿元。

  以上情况至少说明两点:一是部分地方领导的环保意识还没有转变到生态文明理念,依然坚守那种经济发展可以不顾环境保护的旧思维,习惯于原来的工作思路和方式,并用消极甚至弄虚作假对付督查,产生“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等问题。这次被约谈的省级领导和地市级领导多达140人。地方领导环保观念有问题,地方污染问题难以纠正也就不难理解了。二是地方企业不愿积极开展污染治理,甚至抵制企业参与治理污染。由于治理污染是一项系统性工程,不仅涉及治污技术、基建工程、设备管理、环保评估、专业培训、立项申请等多方面工作,而且治理污染的投资相当可观,许多中小企业(尤其是民营企业)即使安装了环保设备,为了节约环保设备的使用成本,也千方百计地减少使用。这就是我国推进生态文明建设和加大污染治理面对的两个最大的阻力和障碍。

  二、地方环境污染深层原因分析

  尽管地方污染治理的两个主要困难反映为领导观念和企业利益,但进一步分析发现,影响领导观念和企业利益的深层因素有很多种。如果不研究、不破解这些深层原因,就不可能真正地解决地方污染问题。

  一是干部政绩观和考核指标。对于地方领导来说,不管是省市还是县级领导,追求晋升是他们的主要目标和动力,这就是中国地方官员的现实情况。但是,职务晋升需要政绩支撑,没有政绩就没有晋升的基础。从这个意义上讲,要晋升就要有政绩,要政绩就要奋斗。地方干部奋斗的目标,大多还是经济发展指标排名。如果经济发展指标不能名列前茅,地方干部就很难获得晋升。于是地方干部不顾环保,追求地方经济发展速度。特别是欠发达地区,由于自身条件不佳,难以吸引优质环保企业投资,所以不得不牺牲环保,拼命也要发展有污染的产业,这也是某些中部地区省份成为污染问题重点的主要原因。

  二是地方财政收入压力巨大。对于有些地方领导来说,他们认识和理解中央关于生态文明建设的大政方针,也愿意在本地区贯彻落实;但是,严峻的现实情况压得他们无法实施。例如,有的县域经济发展很不理想,有时地方财政收入只能维持政府机关和事业单位的行政费用和工资发放。如果关停并转污染企业,又没有其他可依赖的产业和企业,就难以保证政府机关和事业单位的正常运行,甚至可能引发社会不稳定事件发生。这种社会风险和不确定因素促使地方领导难下决心,保运行、保稳定自然成为地方政府的首选项目。在这种情况下很难指责地方领导不作为。对不同情况要作具体分析,这是解决地方污染问题的一个基本原则。

  三是企业追求其利益最大化。从中国现实情况看,大多数企业依然追求利益最大化,企业利益最大化的形式就是收益最大化。但是,企业利益最大化并不等于公众利益最大化,尤其在环保方面,企业利益最大化往往是以牺牲社会公众的身体健康为代价。这种事件不仅发生在民营企业,而且也发生在国有企业;不仅发生在中小企业,而且也发生在大型国有骨干企业。这不仅仅是人的思想观念转变问题,更重要的是要放弃一部分经济利益。在市场经济条件下,许多人推崇金钱至上甚至不惜以身犯法,如果政府不采取强有力的政策措施,如果不严格处罚一些人,就难以制止企业的违法行为。

  四是结成违法谋利的小集团。在现实社会中,最难解决的一个问题就是官商勾结,坑害人民群众。由于这种勾结往往是隐蔽状态,一些企业家千方百计地拉拢地方领导,通常是以节日礼金、子女婚礼、老人生日、出国购物、生病慰问等名目,以及使用不良娱乐、变相行贿和公开贿赂等方式,先将领导拖下水再提条件,最后结成官商勾结的利益共同体。在中原某大省调查中,干部群众反映某县有家污染产业,由于时有污染发生,环保效果较差,经常发生群众上访,因而社会效益也很差,而且企业上缴税收远不及政府治理污染的投资额。这样一家经济效益、社会效益和生态效益都很差的产业,地方领导为什么还要扶持?这里是否存在着其他原因?在调研时大家不约而同地提出了上述质疑。

  五是尚未形成治污制约机制。仅仅依靠中央政府的监督和问责,远远解决不了全国各地的污染治理问题。中国地大人多情况复杂,还需建立地方自身有效治理机制,特别是建立科学、民主、法制的治污体制机制。具体来讲,就是要制约地方行政领导的环保不作为甚至乱作为的行为。例如,有关污染治理的重大问题,要建立公示和征求意见制度,要有群众对话和发言机制,要有专家评估论证制度,要经过地方人民代表会议批准。否则,仅仅依靠当地干部很难阻止地方污染乱象。

  三、有关污染治理的政策建议

  地方产业发展不是简单的产能扩张,而是实现转型提质和减少污染的问题。产业发展不仅要考虑经济因素,更要从经济、政治、社会、文化和生态文明方面综合考虑,在科学发展观指导下实现更好发展。对此,提出如下思考和建议。

  (一)充分发挥产业政策引导作用。在社会主义市场经济条件下,地方政府应发挥发展规划和产业政策的战略导向作用,支持传统产业优化升级,推进绿色低碳循环发展的经济体系建设,尤其是限制、改造和利用有污染的传统企业。从工业产业健康发展来看,综合国家环境保护政策、企业生产管理等情况,对于现有污染物的企业,产业政策应突出“重治理、慎发展、提质量、稳产量”方针。

  (1)“重治理”是指继续加强产业企业的污染治理。按照中共中央提出的“加大生态系统保护力度”要求,我国污染治理标准逐年提高,污染产能呈现压缩趋势。但是,对那些作为污染治理重头戏的产业,决不能有任何放松和懈怠,一定要强化“散乱污”企业的综合整治,深化工业污染治理,改变其被动接受检查督查的局面。

  (2)“慎发展”是指这些产业规模要谨慎发展,重点是控制有污染的加工产能。加工过程将会产生污染源,造成对人体健康有害的污染物。在国家严格控制污染物排放量并逐步减少排放量的前提下,除非污染治理技术有重大的开创性突破,否则不要轻易考虑这些产能的增加。

  (3)“提质量”是指这些产业的生产工艺、生产环境、管理水平和产品质量,应在现有基础上有较大提升。以中原某县为例,在52家皮革企业中,不同企业的生产管理水平和厂房设施状况,存在较大差别。应贯彻“全面质量管理”理念,对于那些经营管理不善的企业,要进一步提高生产工艺水平,改善生产车间的卫生环境,提高皮具质量。

  (4)“稳产量”是指在治污技术、污染物排放指标没有重大突破的情况下,稳定现有年产量生产,即严格控制产品加工数量。没有经过严格的科学论证,没有先进有效的治污技术,没有国家环保行政部门批准,任何轻率地增加产品数量,都将会带来不可估量的损失。

  (二)建议开展科学、系统论证。工业发展,不仅关系到环境保护、社会稳定等热点问题,而且涉及产业转型升级和重复建设等问题,因此,应该以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,强调发展必须是科学发展,坚持“五位一体”的总体布局,树立和贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念。为此,建议对地方产业发展进行深入和系统性的研究,提出可行性论证报告。

  (1)集中多方面专家进行研讨。充分发挥市政府经济顾问、产业创新发展研究院、高等院校和其他研究机构的作用,集中产业经济、化学化工、环境保护、企业管理、基建投资、区域规划、社会管理等方面专家,对有污染的产业发展开展可行性分析,探讨各个方面、各种指标之间优化组合,探讨工业产业发展的最佳方案,选择产业可持续发展的路径。

  (2)征求社会公众的意见建议。利用政府的信息传播渠道,征求社会公众的意见和建议,尤其是与产业发展有利益关联的各方,包括企业周边群众、企业负责人、县级政府、环保行政部门等。针对征集的意见和建议,进行针对性分析研究,吸取有价值的意见和建议,补充有关工作计划和方案。对于有情绪化的反对意见,应在客观分析的基础上,做好说服教育工作和相应的针对性措施。

  (3)编制产业发展可行性报告。在收集有关专家和各方群众意见的基础上,有关部门编制产业发展可行性报告,详细阐述该产业发展的政策依据、技术支撑、环保评估、企业生产、融投资情况、市场前景和不同意见等,并说明不利因素、主要障碍和解决方案。通过科学、民主的论证方式,制止没有科学依据和技术支撑的产业发展计划,推动地方工业产业健康、可持续发展。

  (三)注重污染治理机制建设。地方污染治理成效大小,主要取决于地方政府对污染治理的重视程度,以及污染治理机制建设程度。在相当程度上,一个有效的污染治理机制,可将地方政府的环保理念和治污决心,转化为地方政府的治污成效。

  (1)发挥地方人大会议作用。地方人民代表大会是反映民意和监督政府的权力机构,要充分发挥地方人大执行国家有关环保法律法规的作用,并经上级人民代表会议授权,行使对产业发展和污染治理的监督权力,强化有关产业发展和污染治理的审查程序和问责制度。

  (2)坚持政府直管治污监督。治污监管是政府不可推却的政治责任,是代表国家行使保证人民健康的职责和权力。地方政府直属事业单位或直属企业负责监管排污情况,有利于地方政府时刻掌控污染物排放情况,及时发现和处理污染物超标问题。如果改变原有的政府下属单位直接监管模式,将监管责任转移至第三方民营企业,有可能发生为了自身利益而放松监管的现象,这样的案例数不胜数。

  (3)政府、行业和企业共同治理。借鉴西方发达国家经验,即在成熟的市场经济国家,为解决小政府与大市场之间监管矛盾,构建政府监管、行业管理、企业自律三位一体的产业管理模式,既有利于调动行业组织的积极性,也有利于政府集中精力抓好重点环节,即政府通过指导扶持创建行业协会,增加企业之间互相检查职能。

  (4)对小企业实行兼并重组。面对具有污染的产业企业,政府应集中力量监管主要污染源,而企业数量过多(特别是小企业较多),极大地耗费了政府部门的管理精力。应对这些小企业兼并重组,以不断优化产业结构,提升产业整体实力。

 

    (作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)

作者简介

姓名:翁鸣 工作单位:中国社会科学院农村发展研究所

职称:研究员

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