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张骥 丁媛媛:全球化的地方效应与中国地方的国际化进程
2019年09月15日 12:39 来源:《国际展望》2019年第5期 作者:张骥 丁媛媛 字号

内容摘要:地方对外交往是人民直接参与外交的重要载体,是对中央政府外交的重要补充和支撑。

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  地方对外交往是人民直接参与外交的重要载体,是对中央政府外交的重要补充和支撑。中国的外交权集中在中央,地方在外交中的角色和作用受到央地关系的影响和制约。央地关系的演变是形成不同类型地方外交的主要因素。地方外交在改革开放进程中的兴起和发展是自上而下的国家战略部署,而机制平台的搭建则激发了地方外交自下而上的巨大活力和潜力。

  (一)中央驱动下的地方外交

  新中国成立后,对外面临外交封锁,对内外交权高度集中于中央。地方既没有客观上的空间,也缺乏主观的动力发展对外事务。一直到改革开放之前,中国各级地方仅有的一些国际交往活动主要是接受中央政府的委托开展,比如20世纪60年代的对外援助工作等。到20世纪70年代末,仅对外缔结了6对友好城市。改革开放以来,通过一系列权力下放和实施对外开放政策,调动了地方政府的积极性和创造性,开启了地方国际化的进程。

  改革开放初期,地方参与对外交往的动力主要来自中央的驱动,这其中起重要作用的是中央主动向地方分权。没有中央层面的允许与鼓励,地方国际化进程的启动是难以想象的。中央在涉外领域的制度性分权和政策性分权体现在三个方面。一是1982年制定的宪法扩大了地方政府的职责范围。特别是在经贸领域,外贸经营权主要下放给了各级地方政府以及隶属于政府的外贸公司。二是财政制度的分权。1978年至1992年,实施企业承包制和财政包干制,放权给地方和企业,大大激励了它们发展经济的热情。三是不平衡的政策性分权。中央授予一定“经济特权”的少数地方政府、经济特区、中心城市率先享受到了开放带来的发展成果,一方面引起了地方在国际化方面的竞争,另一方面也使得地区间的差距和发展不平衡开始加剧。

  因此,在改革开放早期,在地方政府对发展全方位地方外交意识仍较为薄弱的情况下,以沿海城市为主的中央驱动型地方外交得以发展,这种模式也是大部分地方早期开展地方外交的主要模式,并体现出强烈的经济外交色彩。中央总体上发展经济的要求和对内改革、对外开放的战略是这一阶段地方外交开始发展的最主要动因,地方外交集中体现在吸引外资、开展对外贸易等经济领域,首先服务于地方经济建设,进而有助于国家整体的开放与经济发展。

  (二)中央和地方共同驱动的地方外交

  以加入WTO为标志,中国的对外开放进入新阶段,融入世界的步伐进一步加快。同时,经济全球化进程加速推进,进一步推动非国家行为体参与国际事务。这一阶段的地方外交呈现出中央和地方共同驱动的特征。一方面,随着新一轮改革开放的推进,地方在处理对外事务方面获得了更大的自主权,对参与国际合作更加积极主动,对外交往的重点也从单一的经贸合作向人文等领域拓展,参与主体更加多元。另一方面,中央政府加强了对地方参与对外事务的指导和规范,地方外交呈现出机制化、规范化的特点。随着对外开放从沿海向内陆延伸,内地的对外交往和合作也呈现出活跃势头,沿海发达地区则进一步加快了国际化进程,地方外交呈现更加多元化的特点。

  2001年,中共中央、国务院出台了《关于全国外事管理工作的若干规定》。这份被称为“中国外交外事小宪法”的文件标志着地方外交进入了新的发展阶段。一方面,在中央政府的统筹下,各地承办了越来越多、层次越来越高的大型国际活动和会议,借助这些国际活动的举办大大促进了自身的经济社会发展。其中最为成功的案例就是2008年北京奥运会和2010年上海世博会。另一方面,这一文件也为地方参与对外事务确定了基本原则和规范。党的十七大报告提出要“加强人大、政协、军队、地方、民间团体对外交往,增进中国人民和各国人民的相互了解和友谊”,明确了地方外交在总体外交中的地位。

  这一阶段,地方自主对外交往的意识和积极性显著增强,也更加注重发挥地方的特色与优势,其显著体现就是城市外交的兴起。随着中国城市经济发展、现代化建设和国际化步伐的加快,城市日益成为对外交往中一个非常活跃的主体。到2009年,中国已有328个城市与世界122个国家的1 075个城市建立了1 500余对友好城市。1992年,中国人民对外友好协会发起成立了中国国际友好城市联合会,并于2000年在北京举行了中国友好城市国际大会,从2008年起,大会实现机制化,每两年举办一次。

  这一阶段的另一特征是地方国际化由沿海向内地延伸。对于沿海省份和城市而言,先发优势和开放红利使其走在改革开放的最前沿,成为中国与外部世界相互依赖水平最高的地区,也对内地产生了外溢和示范效应。一些内陆地方开始积极参与国际交往和次区域合作。一方面,它们积极吸收借鉴沿海地方国际化的经验,另一方面也充分发挥自身特色和区位优势,开展与沿海不同特点的地方外交。在西部大开发战略的推动下,西部地方对外开放步伐加快。例如,成都一方面积极改善投资环境,承接中国西部国际博览会等大型国际展会,成为西部对外开放的窗口,另一方面成功利用“美食之都”“熊猫之都”等地方特色,成为外国政要访华、了解中国西部的重要一站。广西、云南也充分利用区位优势,参与东南亚次区域合作。例如,2008年首届“大湄公河次区域经济走廊论坛”在昆明成功举行。

  (三)地方外交的新动力

  十八大以来,随着中国发展步伐的不断加快,对外开放朝着全方位、多层次、宽领域的新格局发展,并向纵深推进。特别是“一带一路”倡议的提出,为地方的开放发展带来了新的空间和动力。国家更加重视地方在对外开放和参与区域及全球治理中的重要作用,更加积极地为地方提供机制和平台。地方对外开放也在更广范围、更宽领域和更深程度上推进,以更加积极主动的作为与总体外交相配合、相促进,形成了多种模式共同发展的新局面。

  第一,在国家新一轮的对外开放中,地方外交的地位上升。“一带一路”倡议既体现了国家战略自上而下对地方外交提出的新目标和新要求,又因为其经济外交的属性与地方外交一向重视的经济领域相契合,激发了地方动力,自下而上地服务于国家总体外交的推进。倡议提出后,地方政府主动对接,通过扩大与“一带一路”沿线国家的经贸合作、基础设施建设合作推动地方对外贸易的发展和经济转型升级。包括港澳在内的33个省区市及特别行政区都提出了对接“一带一路”的规划,地方新一轮开放改革通过“一带一路”倡议被带动起来。“一带一路”规划中“内陆开放型经济高地”的提出有力促进了内陆省份和重点城市以参与区域性国际交往和区域治理为重点的全球性国际活动升级。地方外交中的地区性差距和不平衡开始缩小。

  第二,国家也更加积极地为地方参与国际合作、促进国家间关系发展搭建高端平台和机制。一类是双向交流型平台,通过交流对话,互相学习地方治理和发展的经验。中美省州长论坛、中国长江与俄罗斯伏尔加河流域地方领导人座谈会、中日省长知事论坛、中法地方政府合作高层论坛、中非地方政府合作论坛、金砖国家友好城市暨地方政府论坛、“一带一路”地方领导人对话会、中欧地方领导者城镇化主题对话等平台相继建立或升级,其中有的成为领导人高访的配套活动。另外还有单向展示型平台,外交部从2016年起启动省区市全球推介活动,通过全方位展示地方发展成就和发展机遇,让世界更好了解中国不同的省区市,同时带动地方的对外交往与合作。未来,国家在战略部署和机制平台搭建这两方面对地方国际化的支持还将加强。

  第三,地方参与国际交往的动力也更强劲,纷纷将国际化战略作为地方发展规划中的重要组成部分。各地方更加注重国内、国际两个市场的运用,在地方和城市发展战略制定中主动对接国家对外战略,充分利用具有地方特色的外交外事资源,在参与国际交往中更加主动。地方特色、城市精神的展示和地方承办主场外交成为亮点。友好城市创建再创新高,到2019年4月,中国缔结友好城市(省州)的数量已达2 629对。这一阶段,中国的地方外交顺应了全球化产生的地方效应和地方的国际化进程,同时突出了中国特色、地方特色,越来越成熟、积极,与国家总体外交的配合更加密切。不过,地方外交虽然向全球治理等领域有所延伸,但主要议题仍集中于经贸和人文领域。此外,一些地方在推进对外合作方面急于求成,出现了重复建设甚至非理性竞争的现象,中央的总体规划和协调变得更加必要。

 

 

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