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郭金龙:养老保险改革的关键一步
2015年04月30日 18:14 来源:《中国金融》2015年第4期 作者:郭金龙 字号

内容摘要:党的十八大和十八届三中全会明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革,社会保险法和社会保障“十二五”规划也作了相应规定。报告指出,我国将推进机关事业单位养老保险制度改革,建立与城镇职工统一的养老保险制度。近几年,许多国家对已有的多元化养老保险制度进行调整和完善,主要是维持和限制政府强制型养老保险的给付水平,扩大企业养老金计划的覆盖面,支持和鼓励商业养老保险的发展。三是在个人养老保险方面,适销对路的个人养老产品十分有限,特别是由于缺乏个人税收递延型商业养老保险政策,无法有效发挥商业养老保险这种在发达国家被证明为十分有效的市场化养老保险手段的作用。现代养老保险制度本质上是一种金融制度和安排,完善我国的养老保险制度必须要有金融的思路和逻辑。

关键词:养老保险制度;养老金;制度改革;保险费;机关事业单位;企业;缴费;保障;政府;养老基金

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  党的十八大和十八届三中全会明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革,社会保险法和社会保障“十二五”规划也作了相应规定。2014年12月23日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出,我国将推进机关事业单位养老保险制度改革,建立与城镇职工统一的养老保险制度。2015年1月14日,国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称“决定”)。这意味着国家公务员和事业单位工作人员将和企业职工一样要缴纳养老保险费,按照同样的制度标准领取养老保险金。

  养老保险制度并轨是社会公平原则的重要体现。长期以来我国存在着机关事业单位退休人员的基本养老金水平高于企业退休人员的现象,其根源在于两部门之间实施了不同的养老保险制度。我国机关事业单位实行退休制度,企业实行基本养老保险制度,养老制度双轨运行引发了一系列矛盾和问题。据统计,目前中国在职公务员数量为700多万,各类事业单位在职人员3000多万, 我国机关事业单位近4000万在职人员。机关事业单位的养老金无需自己支付,直接由财政统一支付,而社会企业单位则由单位和个人按照一定标准缴纳。这导致同等学历、同等职称、同等技能、同等贡献的人因为单位性质不同,退休待遇差距较大,有悖于社会公平。近几年来这种差距成为民生关注的热点问题,社会反响强烈。这个问题不仅关系到广大职工养老保障的切身权益,而且关系到我国基本养老保险制度的可持续发展和经济社会的稳定。

  《决定》规定,机关事业单位人员将缴纳基本养老保险费,基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳本单位工资总额的20%,个人缴纳本人缴费工资的8%,近四千万机关事业单位人员告别“免缴费”时代。一方面增加了基本养老保险费的征缴范围,将在一定程度上缓解未来养老金支付的压力。另一方面,破除了基本养老保险制度“双轨制”,显示了党和国家实现社会公平的坚强决心,彰显了 “以人为本”的制度关怀。

  由于国情不同,各国养老保险制度改革的方式方法也存在一定差异,但基本目标一致,即在制度安排方面更加公平与公正;在资金收支方面具备可持续性;更多地利用市场机制来激发参与者的积极性和责任感。世界银行在1994年提出的三支柱理论推动了养老保险制度的改革和发展。国际上绝大多数国家都趋向于建立一个覆盖所有人员的基本养老保险制度。作为第一支柱的基本养老保险制度是三支柱的基础。我国养老金制度并轨确立了覆盖机关事业单位和企业职工的相对公平的养老保险制度框架,为完善壮大第二支柱和建立第三支柱创造了有利条件,也是推进我国养老保险制度改革的关键一步。

  2014年第三季度,作为第二支柱的企业年金,建立企业年金的企业有72171家,参加职工2210.46万人,积累基金7092.39亿元。虽然企业参保率还不是很高,但最近几年基金规模和参保企业保持比较快速的增长态势,企业年金已经成为企业职工基本养老保险制度之外的重要补充。“决定”明确提出建立职业年金制度。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上,应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费,个人按本人缴费工资的4%缴费。建立职业年金制度将大幅度增加第二支柱的基金规模和提高第二支柱的作用。2014年8月国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,明确提出适时开展个人税收递延型商业养老保险试点,为第三支柱的发展打开了政策通道。

  20世纪70年代以来,由于老龄化的加速,多数国家养老保险制度的缺陷开始逐渐暴露。通过对原有制度进行改革,同时引入新的运行机制,成为养老保险制度改革的重要内容。总体看来,国家不再单独承担整个社会的养老保障责任,更多地倾向于国家、企业、个人和家庭共同承担责任。

  具体措施包括:

  1、降低政府在养老保障上的责任。直接削减公共养老金支出是政府减轻责任的主要途径。通过调整养老金领取数额的计算公式、对领取养老金征税和提高养老金领取资格等方式,降低政府的养老金支出,缓解政府财政压力。如有些国家增加了缴费年限要求,提高了退休年龄。

  2、推动多元化制度安排分担养老保险责任。许多国家政府开始摒弃传统的政府独担养老保险责任的理念,从整个社会层面系统考虑责任分担,并且实际应用于养老保险制度改革中。近几年,许多国家对已有的多元化养老保险制度进行调整和完善,主要是维持和限制政府强制型养老保险的给付水平,扩大企业养老金计划的覆盖面,支持和鼓励商业养老保险的发展。

  3、更加注重发挥市场机制在养老保障领域中的作用。市场化运营是多支柱养老保险制度可持续发展的动力。政府通过政策引导和政策扶持,支持养老基金的保值增值,增强其他养老保险方式的吸引力。

  4、鼓励不同类型金融机构的积极参与。在大部分发达国家,保险公司可以直接管理养老基金。各国金融机构在企业养老金计划和商业养老保险中的作用更为明显,银行、基金公司都成为养老保险领域的重要参与者,为养老基金提供账户管理、基金投资和资金发放等综合性服务。

  5、对养老保险的发展提供有力的政策扶持。政策扶持主要体现在两个方面:一是立法支持。二是税收优惠激励。税收优惠已经成为各国推动养老保险发展的有力工具,主要用于激励企业、个人、家庭积极地承担养老保险责任。

  养老保险制度建设涉及到方方面面,无论是政府还是市场都无力独自承担如此艰巨的任务,发挥政府和市场两个方面的积极性是提高养老保障体系效率的关键。目前,我国养老保险制度运行效率不高,难以充分调动政府和市场两个方面的积极性。主要表现是:

  第一、政府责任过重。受传统计划经济体制的影响,我国政府在养老保险制度建设中不仅是规划者,而且是实际的执行者和具体的操作者,表现在以下几个方面:在保障水平上,将社会统筹和个人账户整合在社会基本养老保险中,力图通过基本养老保险为居民提供较高的养老金替代水平。在保障层次上,在本应该由市场主导的企业养老金支柱方面涉入过多,用单一的确定缴费型企业年金替代市场和企业对不同养老金计划的选择。在具体运作上,没有实现“管、办、监”分离,政府承担了大量本应该由市场来承担的职能,降低了制度运行效率。

  第二、市场机制缺位。一是在社会基本养老保险支柱方面,个人账户空帐问题严重,个人账户积累的资金主要由社保部门管理,个人账户养老金发放没有考虑退休后职工存活年限的因素,养老基金管理迫切需要各类金融机构专业化的资产管理服务,以及通过保险业提供个人账户积累资金的年金化领取方案。二是在企业提供的养老金支柱方面,市场竞争不充分,限制了企业对其他养老金产品形态的选择,无法满足不同企业和职工差异化的养老需求。三是在个人养老保险方面,适销对路的个人养老产品十分有限,特别是由于缺乏个人税收递延型商业养老保险政策,无法有效发挥商业养老保险这种在发达国家被证明为十分有效的市场化养老保险手段的作用。

  现代养老保险制度本质上是一种金融制度和安排,完善我国的养老保险制度必须要有金融的思路和逻辑。首先,现代养老保险制度面对的是长寿风险问题,完善的养老保险制度是应对长寿风险的重要制度安排。长寿风险从广义上是指人口未来的平均实际寿命高于预期寿命,进而导致所积累财富短缺的风险。从理论上来说,长寿风险及其管理涉及的问题都是保险学和金融理论研究的有关问题;从实践上来说,由于预期寿命增加会给各风险主体带来财务风险,管理长寿风险的工具主要是各类金融工具,例如:政府可以尝试发行长寿债券、将个人账户养老金给付年金化、购买养老年金产品等等措施转移和管理长寿风险。其次,养老保险制度本质上是资源的跨时间和跨空间的配置和管理问题,这是金融的核心功能。养老保险制度就是通过在一定年龄阶段的人群(主要是劳动人口)中收取养老保险费,再向另外一定年龄阶段的人群(主要是老年人口)发放养老金的过程,其中所涉及的资金配资要跨越不同人群、不同的时间跨度、不同的空间跨度,必须有各类的金融机构参与、有效的运行机制和相应的金融工具才能达到比较高的运行效率。第三,从金融的视角来看,养老保险制度涉及资产和负债两方面的制度安排,也就是如何收取养老保险费和养老金的资产管理。

  从金融的视角来审视我国现有的基本养老保险制度,最大的问题就是特别重视负债方面的管理,也就是重视缴费的问题,而不重视资产方面的管理。结果就是,我国的基本养老保险费的费率很高,而养老金的替代水平比较低。如果重视养老金资产的管理,能够使养老金的投资收益率大幅度提高的话,可以在替代率不变的情况下大幅度降低缴费率,或者在同样缴费率水平下提高养老金的待遇水平。

  在完善养老保险制度方面,要正确看待和处理政府和市场的关系。降低政府在直接提供养老金方面的责任,将市场机制引入养老保险制度体系。政府需要明确自身的定位和职能,既要深入思考市场机制在养老保险制度建设中的优势和缺陷,也要具备弥补市场失灵的能力,通过建立合理的制度框架和严格的监管体系来实现养老保险制度的安全有效运作。

  要加快实行对养老基金实行市场化运营。一是将个人账户养老基金托管和投资管理等进行市场化运作,由银行、保险公司、基金公司等承办相关管理事务,保障基金安全,提高基金保值增值效率,有效应对通货膨胀风险;二是运用保险精算技术制定并完善科学的个人账户养老保险的发放机制,减轻国家财政负担,化解长寿风险;三是在条件成熟时可以考虑由银行、保险公司等金融机构进行账户管理,减轻政府工作压力。

 

  

  

  

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