拉开大幕的事业单位改革，涉及4000万人员切身利益，既有现职的，也有离退休的，事业单位差别又比较大，类型复杂。所以，事业单位改革是继党政机构和国有企业之后，更大规模的一次改革，牵一发而动全局，比较敏感。无论从哪个角度说，都将是中国改革开放以来一项最深刻的改革之一。

　　过去改革取得的成效和不足

　　事业单位改革已经进行推进多年，要对过去的改革进行加以全面清理：过去的改革哪些是有成效的，要继续推进，哪些是需要统一协调的，要做相应调整。这样，事业单位改革才有基础。

　　过去20多年来零零星星不断推进的事业单位改革，也取得了一些成效。首先，整体上改变了事业单位完全由国家来办这种大一统的局面，让民间力量开始进入到这个领域，这是非常大的一个进步；其次，国家根据市场化改革的进程，鼓励事业单位走向社会，改变了完全由国家上下对口地条块管、部门管的现象；第三，在财政的投入体制上，对事业单位也做了比较大的调整。把事业单位分成几种类型：全额拨款、差额拨款、自收自支。不同类型的事业单位，收入分配上也不完全一样；第四，事业单位普遍实行了聘任制，尽管还不很彻底。

　　不过，事业单位改革涉及面非常广，更在于改革虽然从未停止过，但都是零敲碎打，各自为政，各地为政，缺乏一个整体规划，基本上还称不上很成功。

　　目前，事业单位改革是由不同部门负责不同事项。人事部负责工资和养老制度改革，财政部负责事业单位国有资产改革，卫生部负责医疗改革，中编办负责机构设计和编制改革，各自为政，各说各话，缺乏统一的顶层设计和战略规划，各部门站在自己的立场和角度做，很难形成合力。因此，改革政策也很难见到成效。

　　过去这些年，各地方都积极尝试推动事业单位改革，比如，广东省启动事业单位的国有资产管理改革，浙江和江苏推动事业单位分类改革。如果各地遍地开花自己发展，改革方案参差不齐，可能导致事业单位改革整体很难推进。

　　而且，在改革中还出现了明显倒退现象，比如，上世纪90年代提出事业单位要取消行政级别，可到最后不但没有取消，反而增设了北京大学、清华大学、北京师范大学、人民大学等二十20多所副部级大学。

　　这证明，单兵突进很难成功，改革必须由顶层设计。

　　事业单位改革一定要避免各吹各号

　　事业单位改革，不能多头设置改革方案。比如，人力资源和社会保障部是管事业单位人事制度改革和社会保障制度改革的，中央机构编制委员会办公室对整个行政体制改革整体提供方案，发改委的体制改革司也是负责体制改革方案设计的，财政部是负责事业单位国有资产管理改革的。另外，其它他一些重要部门，如教育部、科技部、广电总局、新闻出版署、体育总局、文化部、卫生部等，都是管理事业单位的主要部委，都在推进属下事业单位的改革。这使得事业单位改革缺乏一种整体、宏观的框架。如果没有整体框架，单项出台改革，不可避免会产生某些混乱。如果制定出一个各方面都比较认同的整体方案，再由相关部门分头实施，情况就会大不一样。

　　与此相联系，不能就事业单位孤立地看事业单位改革。大部分事业单位是提供公共服务的，整个行政体制改革的方案就是要构建服务型政府，服务型的政府能不能建设好，老百姓对政府提供公共服务能不能认可，这很大程度上与100多万家事业单位本身的服务能力、指导思想、管理运作息息相关。所以，要把事业单位改革放在整个建设服务型政府和国家行政体制改革下一步整体推进的框架中来思考。

　　事业单位人员分流要以分类为基础

　　事业单位人员分流，要慎重对待，要以对事业单位的分类为基础。

　　从今年开始，事业单位分类改革到2015年要基本完成。事业单位是要分为行政性事业单位，、经营性事业单位，、公益性事业单位三类。让行政性事业单位回到行政机关，经营性事业单位变成企业，剥离两头，留下公益性事业单位。

　　在公益性事业单位中又分为公益一类和公益二类。公益一类主要是纯公益的，包括义务教育、公共文化、卫生。公益二类是可以借助市场机制能够适当收取费用的，比如高等教育、职业教育。

　　这其中又有难点。在实践中分类会有一些模糊地带，比如一个事业单位既承担部分行政职能，又提供公益性服务，还有经营性项目，整个交融在一起。如何剥离，需要认真研究。改革牵涉利益众多，如果处理不好可能会引起社会震荡。

　　就财政支持来说，事业单位目前分为财政全额拨款、差额拨款、完全自收自支这三类，除了自收自支这种今后伴随着经营性事业单位的剥离而取消，财政全额和差额拨款这两种对于事业单位扶持的方式，我认为还会继续沿用。具体到公益性事业单位，公益一类财政可能会全额拨款。对于公益二类，则采取差额拨款。

　　事业单位也碰到如何解决出资人和管理人的关系等国企改革中遇到的问题。从长远看，事业单位国有资产管理应纳入到国家国有资产管理机构中去，我建议将其交给国有资产管理委员会去管。政策由财政部制定，管理交给国资委，实现管办分开。

　　科学分类界定好之后，才能涉及人员分流问题。

　　事业单位人员分流，主要是在公益性事业单位这一部分。有的纯公益，有的准公益，有的全额拨款，有的差额拨款。认为事业单位改革就会大量裁减公益性事业单位人员，这是有误解的。

　　在西方发达国家，经济社会越发达，社会分工越细以后，公益性事业单位人员还会更多。比如现在农村要搞基本公共服务，要设置提供公共服务的机构，人员还是要大量增加的。我们现在的问题是结构不合理，而不是我们从事公益性服务的事业单位太多了。

　　应出台《事业单位管理法》

　　改革的方向，我认为首先要改革事业单位内部的人事制度，这是毫无疑问的。就是要走向聘任制，甚至实行绩效工资。但是，需要强调的是，事业单位实行真正意义上的全员聘任制和绩效工资制，要以事业单位的法人治理结构改革为前提。要首先把事业单位的领导体制搞好，要建起一个有效的、全国大体一致的法人治理结构，避免出现像国有企业改革后出现的企业高管人员的天价薪酬，引发新的社会分配不公。

　　上不起学，看不起病，这是最直接的民生问题，都和事业单位改革不到位，或者某些方面的权力有很大关系。而法人治理结构就包括有效地对事业单位进行监督，包括对它权力运行的监督。

　　事业单位最终必然走向立法的轨道。就要通过法律来对事业单位进行有效管理，而不是靠行政权的管理。要通过立法，规定包括事业单位法人治理结构，其管理体制、人事管理制度、领导体制、养老保险制度，都应该纳入到立法的程序解决，就像公务员法一样。将来需要建立一部《事业单位管理法》，来严格规范事业单位的管理运行。

　　从长远来讲，只有建立有效的法律框架以后，事业单位改革才能在一个大的框架下推进。

　　设立国家层面的改革机构

　　事业单位改革需要从整体考虑，所以我建议，国家应该成立一个跨部门的设计事业单位改革整体方案的机构，哪怕是临时的。由这个机构对事业单位的养老保障、人事制度、法人治理结构、事业单位的国有资产管理改革，和事业单位内部的运行机制的改革整体进行设计。

　　有两种方案，一种是在国家层面设立一个事业单位改革指导委员会，或者领导小组，负责人由国务院副总理或者总理来担任，在这之下再设一个事业单位改革推进办公室，依托在人力资源和社会保障部或者中编办都可以。我认为，可以放到人力资源和社会保障部，因为它跟事业单位的关系最密切。

　　另一种方案是建立事业单位改革部级联席会议，通过联席会议组织相关部门开会研究改革中遇到的问题。

　　改革也要吸收专家学者的建议，还要利用网络，征求老百姓的意见。形成一个相对比较有共识的事业单位改革方案，然后把它加以法制化，在这个基础上推进事业单位改革。

　　事业单位改革走到今天实际上已经成为行政体制改革的“避风港”，行政改革好多解决不了的问题都放到事业单位里，比如现在行政改革、精简机构，把行政机构整体划成事业单位，编制不够走事业编制，虽然表面上行政改革目标实现了，但实际上增加了事业单位的包袱。

　　所以说，事业单位改革在很大程度上不取决于事业单位本身，而取决于政府，政府如果仍然把事业单位看成下属机构，改革肯定受阻。所以，深化事业单位改革，必须从深化政府自身改革开始。■

　　作者为中国行政管理学会副会长、国家行政学院教授