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[观天下]Edward Palmer:为什么养老金采用记账制是好的选择——以瑞典为例
2017年10月19日 09:30 来源:中国社会科学网 作者:Edward Palmer 字号

内容摘要:关于养老金制度,人们有不同的选择。所以我们把它变成普惠型的,是强制性的,每个人都要参与,都要为自己的养老金缴费,否则有些人就认为是别人在支付他的养老金。

关键词:概况;缴费;瑞典;养老金;养老金制度

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  关于养老金制度,人们有不同的选择。我解释一下为什么我觉得瑞典实行的NDC(缴费确定型现收现付制,或叫记账制养老金)是一种很好的选择。挪威在5年前引入了NDC,拉脱维亚、波兰和意大利也引入了NDC。

  关于瑞典养老金的情况,主要介绍,1)以前的情况是什么样的;2)现在NDC的情况是什么样的;3)什么是NDC;4)NDC制度下如何平衡资产和负债;5)NDC之外还有什么其他选择。

  至于中国是不是可以实行NDC,我不是向中国提出这个建议,而是把它作为一个问题来讨论,因为我对中国了解不够多,还没有资格提建议,但是我想向大家提供一些信息,并且对这个议题做一些分析。   

  瑞典养老金制度概况   

  我先解释一下什么是NDC,介绍一下瑞典的养老金制度。为了消除老年阶段面临的极端贫困以及所有人群的贫困,各个国家都有某种扶贫目的的养老金。瑞典扶贫问题由地方政府负责,已经没有人处于绝对贫困之中了,但是还有相对贫困,有些人的收入相对少于收入的中间数。

  瑞典有扶贫目的的养老制度,即由税收支持的基本养老保障。除此之外,还有税收支持的其他养老金。如果钱仍然不够的话,还有住房补贴。从全国来讲,不同地区之间存在不平衡。

  瑞典经过转型,从给付确定型转到了缴费确定型。1994年通过第一部相关的法律,确定了计账式缴费确定型养老金体系。这是强制性的,每个人都必须参与,没有例外。为了能够做到这一点,主要是基于计账式。残疾人、鳏寡人也要有给付,但是他们不在里面,而是包括在一般性预算中。

  NDC和FDC(缴费确定型积累制)是缴费型的,还需要有一种社会政策,这样就使得政府能够有无需缴费的安排,通过一般性预算把它放在账户里。

  在NDC和FDC强制缴费的基础之上,还有职业缴费,由公共的变成NDC之后,这是自愿的,最后变成缴费确定型的基金制度。蓝领工人一开始反对,1990年代股票市场投资受益不错,基于某种原因,后来他们改变了主意,觉得需要缴费确定型制度,他们与雇主进行了谈判。之后,覆盖了公务员、市政等其他机关的雇员、私营企业的工人,覆盖率达到了99%。他们都是以DC(缴费确定型)的形式进行缴纳。   

  从DB到DC   

  为什么从DB(给付确定型)的结构变成DC的结构?大家都知道,没有一种绝对的机制。FDC现收现付制能够按照人口情况自动调整负债比例,当然这也是NDC的一个初衷。经济活动出现变化,没有自动调节机制。因为会有很大的箫条,比如2010年的经济大萧条。还有金融市场危机,我们也经历过,也是在2008年、2010年的时候。所以我们对于自动的机制非常感兴趣,因为这样它可以达成一种平衡,而且不会因金融动荡带来负面影响。DB缺乏可持续性,因此要不断创新、创新、再创新。要考虑到拿养老金时的年龄,考虑到缴费的情况,如果都做得很好,最后会有一个好的NDC系统。

  回报是有风险的。我们假定的贴现率也会有问题。因为贴现率不一样,会影响到最终的情况,他们可能对未来抱有非常好的期望,但最后可能因为用错了贴现率而没有达到期望值。我们要避免这种情况。要像荷兰那样重新界定DB,又改到DC,因为他们知道,不断提升缴费率必须有一种机制在系统中能够把这件事情做好,因此大家都是在做缴费确定型的基金制度,否则未来会有问题。

  如果最终你能拿到你所支付的,但是在DB的情况下,你不能假设人们能够有缴费的激励,特别是DB的规则在不断改变,所以你也不知道你到底是为什么缴费。

  很多DB的设计和企业联系在一起,它也会和职业联系在一起,有可能影响到劳动力的流动性。因为我们发现,有些企业一开始就是用DB的方式来留住员工,这是违背劳动力流动性原则的。   

  NDC是透明有效的   

  瑞典的待遇确定型,不是企业型的,而是普惠型的,每个人都必须加入进来,都必须缴费。瑞典议会决定这么做,不论医生、法官,还是工程师、农民,都在同样一个系统中,没有例外。为什么是普惠型的?自愿型的好不好?如果是自愿的话,问题在于不是每个人都会参与。所以我们把它变成普惠型的,是强制性的,每个人都要参与,都要为自己的养老金缴费,否则有些人就认为是别人在支付他的养老金。

  有些人比较短视,不储蓄,也不买自己所有的养老金,要避免这种情况。每个人都要按照同样的规则来缴费,对于微型企业,对于农民,他们的缴费基于他们的收入。这是可行的。在瑞典,在拉脱维亚,都是这样的制度。

  个人的缴费是自己收入的一部分,或者自己缴,或者由雇主代缴。个人的缴费放在个人账户中,自己来支付。如果被雇用,要问一下雇主是否缴费,因为这是来自于企业利润,而不是雇主通过降低收入来帮助雇员支付。从长远来讲,雇主并没有从利润中支付,而是来自于自己的工资收入。

  瑞典最低退休年龄是61岁,平均退休年龄是65岁。实际上,退休时把账户上的盈余拿走并不容易。原则上,你退休时总账户的钱,除以你的寿命就是你每年应得的钱。这是一个保险系统。你的寿命是你这个出生群组的平均值。在这个出生组里,把男性和女性都放在一起,女性的寿命比男性长。然后,我们算一下费用,再看看人均实际收入,也就是工资,再考虑到通货膨胀。工资还要进行调整,还要看生产率的情况。

  除此之外,还要按照缴费人数进行调整,因为也要看一下劳动力市场增长率的情况。如果劳动人口减少(实际上已经在下降了,至少工作年龄组已经开始下降了),就要对账户和给付进行调整。因为这个系统不能支付以往那么多了,系统是依赖于缴费的,缴费人数或缴费数目少了,就要进行调整,就要减少债务(即应付的费用)。还有最低的领取养老金的年龄。缴费率是固定的。

  再分配,从社会政策的角度看,由国家预算资助。领取人,或者是父亲,或者是母亲,或者是儿童,大部分是女性领取,两个人不能同时获得,这是额外的养老金,工作时可以领取,不工作时也可以。生孩子之前的18个月不工作,人们仍然会按照这样的方式来进行养老金的缴费。另外,还有共享账户,夫妇二人有共享账户。关于这一点也有讨论。女性在家做家务没有工资收入,即使在瑞典这种性别非常平等的国家,也没有照顾到在家工作的那个人的利益,因此家务事女性做得多。这可以通过夫妇共享账户来解决。如果两个人到65岁还在一起,会有一个联合年金账户。

  从经济的角度来讲,这个系统是透明的有效的,没有税收的楔子,不会为别人来支付。对于工人来讲,这就有了更多的缴费意愿,问题是到底行不行得通。在拉丁美洲不太有效,没有很好的激励的效果。不同的国家有不同的文化,其中也存在对政府信不信任的问题。如果信任政府,就可能愿意缴费,在拉丁美洲很多国家,人们可能不大相信政府,甚至都不相信银行,不相信保险公司,也不相信企业雇主。不管NDC还是FDC,如果人们不信任政府,就没有缴费的激励,至少不会付应付的那部分。

  再有,系统设计得让人们更容易参与进来。比如,个体或者小企业的雇员,让他们也能够很容易缴费。仅仅让雇主来缴费,这个出发点不对。雇主缴费只是一种机制,必须保证雇员的这笔钱能够从工作场所支付到他的账户中。同时,因为与寿命联系在一起,使得这个系统要不断调整,以适应寿命的变化。

  简单总结一下,NDC具有宏观经济效率,整个系统可以有所平衡,使得我们的计划行之有效。因为有保险机制,所以在微观上也有优势,从而可以进行消费平滑。人们年轻的时候节省下来的,最后可以以保险的形式给付。

  NDC能够实现再分配吗?  

  NDC在累积阶段不具有再分配的功能,在支付阶段有可能。寿命较短的人相当于寿命较长的人在年金池子当中的再分配。有人说NDC是一种公平的养老金计划,因为在同样一个出生人群的人员当中,可以适用同样的规则;在不久的将来,不仅能实现同代内的公平,还可以实现代际公平。

  关于偿付能力比率。我们已经有了一套平衡机制,把增长率、通胀率考虑在内。拉脱维亚和波兰就是这样来做指数的。从上个世纪50年代至今,瑞典的劳动力连续50多年是增加的。因为瑞典对移民是开放的,外来人口源源不断地涌入,而且瑞典人喜欢生孩子,瑞典的总和生育率达到1.9,使得劳动力供应不断增加。挪威还有另外一种平衡机制,即石油收入储备基金,把政府当期的财税收入当做一种储备基金,这也是可以做到的,虽然这并不符合NDC严格的规则。

  我们可以把国家预算称为养老金的缓冲基金。在现收现付制中怎么算?将来要支付所有的养老金,这是总负债,也就是所有工作者和养老者账户应付的养老金加在一起,但是当中又有一个时间的区间。纳入时间因素,可以考量系统的偿付能力或者流动性。一般来说,平均时限是40年,用时间因素40%乘以前期的缴费,这是最接近支付缴费的实际预测的。在瑞典还有缓冲基金,在没有任何资金来源的情况下,可以支付未来4年的养老金。

  FDB需要不断干预。从FDB到NDB,看看各个国家的情况。以荷兰为例。FDB代价过于高昂,需要更加年轻的人群为年老的人群支付养老金,谁是养老金的支付者也不清晰,而且所有的金融计划,例如在DC计划当中,要有一些内置性的激励机制。在给付确定型计划中,是没有内置性的激励机制的,给付确定型计划跟激励机制无关,缴费确定型计划未来的结果不确定。这样的激励机制和寿命预期挂钩,会让人们觉得要工作更长时间才能得到更多养老金。这是缴费确定型养老金计划具备的机制,但是给付型养老金的确定计划中没有这样的机制。由此FDB渐渐转到缴费确定型。

  FDC和NDC都是缴费确定型计划,都比较好,不需要通过干预来实现稳定运行,因为DC系统有其内在稳定性。对于FDC,需要有监管规则,不能任由养老金管理公司来掌管一切,需要有强有力的规则监管机构,但是无论是FDC还是NDC的DC计划,都有内置的激励机制。透明度和激励机制是NDC的优势所在。

  FDC和NDC之间有一些差异,比如,就FDC而言,它的回报率,即金融回报率、财务回报率,很多情况下高于增长率。理论上来讲,经济增长率不会比金融回报率高,因为金融回报率基于资产交易,是把经济体中最优秀的资产拿出来进行交易,金融回报率应该高于经济增长率。长远来看,FDC的回报率有可能会低于NDC的回报率。   

  NDC制度下资产和负债的平衡   

  实行现收现付制,可以保持金融稳定,解决偿付能力问题;可以在资产和负债之间,实现平衡;并使得基金管理公司受到压力而使之得到很好的管理。最好有一个缴费确定型的计账式,也就是NDC,而不是给付确定型。

  缴费水平的确定。主要取决于养老金替代率有多高。平均而言,替代率是50%的话,一个退休人员能够领到以前工资水平50%的退休金,那就需要确定退休时人们的剩余预期寿命还有多长,比如说18年。还需要决定什么时候退休,比如说65岁退休,平均寿命是83岁,全职工作是40年,那么缴费率为22.5%。

  如果是白手起家建立一个NDC,就像FDC一样,有一个过渡期,人们必须先缴纳45年,然后才能够获得养老金。把钱投入到系统中,从第一年就需要缴费,缴上来的费用和FDC不同,你有选择权。一部分缴上来的费用建立基本养老金,即人人有份。当然,不一定以这样的方式开始,政府可以来资助这部分,也可以为此发行债券。养老金账户总会有负债,即欠该领养老金的人或者缴费的人多少钱,政府处于负债状态,需要将来支付NDC。可能性就很多了。也可以将NDC债券用于其他目的,投资于其他资产,比如人力资源投资,进行医疗服务和教育,至少是基础设施,有很多可以利用的方式。

  NDC有优势,但要分支柱、分层级来考虑,首先要有很好的基础保障,让这个体系具有扶贫作用。如何做到这一点?瑞典做得比较好的一点是,保障水平设得比较低,比老年人最低生活保障设得还低,最低限度养老金只是一笔固定金额的资金,此外还有住房补贴发挥补充作用。通过谋生能力测试,来确保老年人的需求,这就是我们制度设计的初衷。

  瑞典养老金体系中,基础部分是NDC,在此基础上有一定的FDC的成分。这样,现收现付制中能够充分考虑工资增长和经济增长率之间的关系,同时FDC还能够获得金融市场带来的更高的回报。我们不能说整个计划都是FDC,只要整个体系的1/3是由强制化政策组成的。即使这样,人们对FDC的计划还有很多批评,很多批评意见是合理的。

  在瑞典、美国、加拿大,我们都能看到FDC实施良好的案例。其共性是没有过高的管理费,往往管理费是150个基点,在瑞典,管理费只有25个基点,也就是说,只是私人养老保险管理费的1/6。在强制性公共养老金计划当中,资金滚动到保险公司中去,有的时候搞不清楚是谁在支付资金,因为这样的资金要经过清算中心,养老金机构知道谁在支付。

  专业基金管理人员很重要。他们不需要打广告,不需要推销,不需要吸引人们来参与基金,资金本身的运行费用可以比较低。

  瑞典从1990年代开始到2016年,基金的平均回报率是6%,这是名义回报率,分配是复合的分配,也就是尾端的人非常少,也就是说没有人投资失败,大家都成功。瑞典基本上都是选择国际指数基金,一般来说,它们的回报都差不多。

  瑞典养老金改革之后,主要的退休年龄都分配更为平均了,更多的人晚退休,也有更多的人早退休。为什么有人选择早退休?因为我们有一个职业制度,有些人由于各种原因不能工作时间太长,但至少要达到61岁才能退休。平均领取养老金的年龄是65岁,至少要达到61岁,有些人因为具体的工作情况,他们可以领职业和公共养老金,如果他们愿意早退休的话。这就是为什么这种职业养老金,也就是NDC,也遵循同样的规则,没有例外的。也可能同样的规则并不是对每个人都有好处,有的人选择晚退休,有的人选择早退休。现在越来越多的人晚退休,以前到了58岁就有人开始退休了,现在这种情况很少了。

  瑞典改革的一个缺陷,是规则完全统一。从区域统筹来讲,不建议国家层面统筹,因为这样正好起了反作用,寿命短的钱就转到寿命长的人那儿去了。我比较赞成区域统筹,养老金的保险池最好是地区层面的。区域统筹在很多方面有优势,因为和当地人相关。   

  NDC之外的选择   

  不可能用养老金解决所有的问题。从长远的角度来说,希望农村和城市地区的差距能够缩小,因为城市化就会使人们更多地在城市生活。

  NDC对于一个国家来说意味着什么?现在的答案可能不是未来现实的答案,因此必须具有灵活性,要深思熟虑。

  无论NDC还是FDC,实际上都反映了一个人在成为老年人之前的收入水平。也就是说,交养老金之前和交养老金之后,如果有极端的差距,这样极端的差距会持续存在,但是这种极端差距的原因在劳动力市场当中。

  罗马尼亚和保加利亚很多人都去了欧盟更加富裕的国家,因为奥地利和德国的工资水平更高。这意味着,人们可以从一个地方搬迁到另外一个地方,而且我们的养老金是可以携带的,各个地区之间可以通用和衔接。这也就是为什么我们并不会到处都是DB的体系,否则就行不通了。这是一种现状。

  我们不应该通过养老金体系,或者单独通过养老金体系,来解决收入分配问题。此外还有税收制度。进行再分配,税收是一个很好的工具。

  老年人的生活质量,可以通过不同方式得到改善,比如医疗等。把所有的政策放在一起,把不同的方面结合在一起,会带来不同的成效,这需要不同部门之间的协调。要把不同的方面整合在一起,解决劳动力市场的重要问题,而且应该对不同的市场进行干预。

  (Edward Palmer系瑞典养老金模型的核心设计和推广者;根据其在中国社会科学院人口与劳动经济研究所主办的“养老金改革:国际动态与中国实践”国际研讨会的发言整理)

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