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社会养老保险制度的建设与完善
2019年03月29日 17:04 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者: 字号
关键词:农民工;社会养老保险;养老保险制度;缴费;养老金;账户;保险关系;社会统筹;城乡居民;市民

内容摘要:因此,结合我国农民工自身的特点和经济社会全面发展的需要,构建相对独立类型的农民工社会养老保险制度框架,需要从缴费主体与缴费比例、社会统筹和个人账户、养老金待遇构成和领取条件以及养老保险关系的转移接续四个方面进行设计。结合农民工用人单位主要是分布于制造业、建筑业和住宿餐饮娱乐业的私营及三资企业,以及农民工收入较低的现实情况,农民工用人单位与农民工本人缴费比例可低于城镇职工社会养老保险制度的缴费比例。为了能够与现行成熟的社会养老保险制度相衔接,构建的相对独立类型的农民工社会养老保险模式的缴费主体与城镇企业职工、城乡居民以及国家公职人员社会养老保险制度一样,建立“社会统筹+个人账户”的形式。

关键词:农民工;社会养老保险;养老保险制度;缴费;养老金;账户;保险关系;社会统筹;城乡居民;市民

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  养老保险是社会保障制度的核心内容。党的十九大报告强调指出,要“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。以下4篇文章从不同角度探讨了社会养老保险制度的建设与完善。

 

构建农民工社会养老保险制度框架

张嘉雯 汤兆云

  养老保险制度是现代国家普遍实行的一项重要的经济社会制度。由于农民工“非农非工”的特殊职业身份,目前我国农民工群体的养老保险制度仍存在着体系残缺、权责模糊、待遇水平低、保险关系转移接续困难等问题,进而成为我国社会养老保险体系的一大短板。结合社会养老保险制度的核心内容并考虑到我国农民工的实际情况,建立符合农民工自身特点的、相对独立类型的养老保险制度将是一个重要选项。

  流动性强是农民工最大的特点。经济收入对农民工流动具有主要推拉力。研究显示,农民工流动程度与农民工人均年净收入和农民工对城市预期年收入差值成正比、与农民工流动平均成本成反比。这表明:一方面,农民工流动的经济成本、社会成本越来越小;另一方面,在对城市预期年收入差异越来越小的情况下,农民工的人均年净收入成为影响他们是否流动的最大因素。一段时期以来,我国不同地区的经济社会发展水平之间相差甚大,东部沿海地区明显强于中西部地区。因此,农民工一般更愿意到东部沿海经济收入更高的地区工作。而现行的关于农民工社会养老保险制度则规定:农民工须在一地缴费年限累计满15年以上(含15年),才能领取包括基础养老金和个人账户养老金在内的养老保险金;如果不满15年,只能转移个人账户养老金部分,基础养老金部分不能转移。因此,农民工的频繁流动成为阻碍他们参加现行社会养老保险制度的重要因素。

  经济收入不高是农民工的另一个特点。农民工的学历层次较低、文化水平有限、技能单一等现状,决定了他们的工作单位主要分布在制造业、建筑业、批发零售业、住宿餐饮业等劳动密集型行业,也由此决定了与其他群体相比,农民工收入普遍不高。国家统计局调查数据显示,2014年全国就业人员年平均工资为49969元即每月约4164元,但农民工的月平均收入只有2864元,两者差距比较明显。

  农民工市民化将是一个长期的过程。农民工市民化不仅指农民工获得城镇户口,更重要的是农民工在获得城镇户籍的基础上,在经济权利、政治权利、公共服务等方面享受与城镇居民相同的待遇,并逐步实现工作生活方式、社会交往、价值观念等方面的市民化。但是,由于我国特殊的城乡二元经济结构以及其他因素的制约,我国农民工的市民化过程并非西方发达国家从农民直接向市民的转变,而是经历了由农民到农民工再到市民的特殊的“中国路径”。目前,我国已基本上完成前一阶段的转变,但从农民工到市民的转变还有相当长的路要走。

  因此,结合我国农民工自身的特点和经济社会全面发展的需要,构建相对独立类型的农民工社会养老保险制度框架,需要从缴费主体与缴费比例、社会统筹和个人账户、养老金待遇构成和领取条件以及养老保险关系的转移接续四个方面进行设计。

  一是缴费主体与缴费比例问题。结合农民工用人单位主要是分布于制造业、建筑业和住宿餐饮娱乐业的私营及三资企业,以及农民工收入较低的现实情况,农民工用人单位与农民工本人缴费比例可低于城镇职工社会养老保险制度的缴费比例。例如,农民工用人单位的缴费比例降至其全部员工工资总额的10.0%;农民工的缴费比例降至其工资收入的4.0%。与城镇企业职工缴费比例之间的差距可以从两个方面进行消化。一方面可以仿效城乡居民社会养老保险制度财政补贴的方式,由各级财政分别进行补贴。其中,国家财政对用人单位的补贴标准可以参照对城乡居民社会养老保险制度的财政补贴,即每人每月70元的标准;地方财政对农民工的补贴标准也可以参照城乡居民社会养老保险制度,即每人每月30元的标准。另一方面,可以通过适当降低农民工的养老保险金待遇进行消化。目前,城镇企业职工养老基金替代率大概为50.0%,农民工养老基金替代率可以降低到30.0%以下。

  二是社会统筹和个人账户问题。为了能够与现行成熟的社会养老保险制度相衔接,构建的相对独立类型的农民工社会养老保险模式的缴费主体与城镇企业职工、城乡居民以及国家公职人员社会养老保险制度一样,建立“社会统筹+个人账户”的形式。考虑到农民工流动性强的特点,相对独立类型的农民工社会养老保险模式实行“低社会统筹+高个人账户”的形式。其中,个人账户部分由农民工个人缴纳的4.0%及用人单位缴纳的4.0%共同组成,用人单位缴纳的剩下6.0%为社会统筹部分。

  三是养老金待遇构成及领取条件问题。农民工养老金待遇包括社会统筹、基础养老金和个人账户三个部分。其中的社会统筹部分计算方法为:农民工领取养老金时上年度工作地城镇职工月平均工资的20.0%×缴费年限×0.1。这样,农民工缴费年限就可以灵活处理,不一定非要达到15年的要求。同时,考虑到农民工“亦工亦农”的现实情况,可将国家补助给农村居民养老保险的基础养老金计算在内,而个人账户部分即农民工养老保险金个人账户总额的1/139。

  四是养老保险关系的转移接续问题。由于农民工流动性强,如何处理好其社会养老保险关系的转移接续问题有着重要意义。农民工的劳动关系变动后,可以视不同情况将其养老保险关系的转移接续作不同处理:在统筹区域内重新就业的,由社保机构直接延续养老保险关系;在跨统筹区域重新就业的,养老保险关系及其个人账户随同转移;暂时中断就业的,保留其养老保险关系,封存个人账户。这里需要注意两种情况:第一,中断就业后再就业并继续缴纳养老保险费,其缴费年限可以累计计算;第二,中断就业后没有再就业的,其养老金计算办法按其实际缴费年限计算。

  (作者单位:华侨大学政治与公共管理学院)

  老龄化背景下养老保险制度的完善

张赛群

  人口老龄化是由于人口生育率降低和人均寿命延长,总人口占比中年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。人口老龄化是经济社会发展的必然趋势。为越来越多的老年群体提供必备的生活资料,保证他们有尊严的生活是各级政府的分内工作。为此,一段时期以来,我国各级政府出台了一系列的政策法规,取得了较好的成效。但由于制度设计以及社会经济发展条件等方面的制约,我国城乡居民养老保险制度仍存在着一定的问题。因此,在人口老龄化背景下,进一步完善我国城乡居民社会养老保险制度可以从以下几个方面入手。

  第一,适时制定社会养老保险法,依法征收社会养老保险税。由于我国目前还没有专门的社会养老保险法,在实际运行过程中,不时出现“无法可依”或者“违法不能究”的窘况。在老龄化和高龄人口不断增多的背景下,切实做好社会养老保险工作,出台有关社会养老保险法,以法制手段规范管理是非常必要的。在依法征收社会养老保险税方面,美国主要依靠征收社会养老保险的工资税(雇主和雇员各缴一半)来筹集和充实社保基金。我们可以借鉴这一做法,参照征收银行利息税的办法,主要针对薪金和工资所得课征。它是在劳动者有劳动能力的时候缴纳一定数量的税金,以满足他们在丧失劳动能力以后的基本生活需要。依法征收社会养老保险税,可以扩大社保基金的来源,实现社保基金筹集的法治化,还可以平衡经济负担,为我国社会主义市场经济的发展创造公平的市场环境。

  第二,调整财政支出结构,提高社会保险基金在财政支出中的比例。社会化养老的主体是社会,而社会经济生活的调节者是政府。因此,各级政府要进一步加大社保基金的财政投入力度,稳定社保基金占财政总支出的比例,承担养老保险转制成本,为筹资模式转换创造条件。一方面,各级政府要承担起新型城镇职工养老保险制度实施以前退休人员的养老费用,通过将部分国有资产存量转移给社会保险机构来偿付隐性社会保险债务,避免社会养老保险基金个人账户的空账运行;另一方面,对目前的在职在岗职工,各级政府及所在的企业要严格按照相关规定补足职工自参加工作起到实施新型城镇职工养老保险制度止的养老保险个人账户的企业应缴部分,以减轻隐性债务的压力。

  第三,拓展缴费渠道,实现社会养老保险基金可持续运转。一是在个人缴费方面,根据不同参保对象的家庭经济情况,适当调整个人缴费标准,提高社会养老保险基金的总额。同时,鼓励家庭经济较好的城乡居民选择较高的缴费档次,由政府予以一定的补贴,并计入参保者的个人账户。二是在国家补贴方面,中央及地方各级财政根据自身财力增长情况以及居民消费水平的变动情况,对社会养老保险基础养老金的最低标准进行定期调整。

  第四,探索风险可控的投资渠道,增强社会养老保险基金保值增值能力。目前,我国社会养老保险基金累积规模较为庞大,且这一进程还将进一步加速。在这种背景下,如何实现养老保险基金的保值增值,是各级政府亟待解决的一大课题。根据相关规定,我国目前的新农保基金绝大多数投资于国债和银行定期存款,用于直接投资的只占极少比重。投资于国债和银行定期存款的安全系数固然较高,但收益率却偏低。如果将CPI上涨率等因素考虑进来,其增值的幅度还会更低。考虑到较长一段时期以来,我国一年期存款利率都低于同期CPI上涨指数,为实现投资渠道多元化,可适当放松对社会保险基金投资运营的政府管制,扩大基金投资运营的领域和范围,以提高社会养老保险基金的投资回报率。从西方国家的发展经验来看,不少国家都将社保基金用于购买合理价位的股票,并坚持较长时间的持有,基本都获得了比固定收益产品更高的回报率。虽然目前我国股票市场监管还存在不少问题,用养老保险基金购买股票也存在一些不可预期的问题,但长远来看,这部分资金进入股票领域及商业保险市场的可能性较大。因此,养老保险基金管理部门要未雨绸缪,适时启动进入股票领域及商业保险市场投资的渠道。比如,先期将养老保险基金投入到社会服务、医疗卫生、教育、企业债券以及基础设施建设等风险性较小、收益性较稳定的行业,有效规避其风险,确保基金的中长期保值增值和收益的稳健性。

  第五,逐步调整和规范退休年龄,减轻资金发放压力。目前,在西方发达国家中,规定退休年龄为67岁、65岁、60岁和55岁的分别占17.0%、67.0%、13.0%和3.0%。而我国一直沿用20世纪50年代中期确定的退休年龄。随着人们生活水平的不断提高和医疗水平的日趋改善,60岁左右老年人的身体条件和健康状况一般都能够胜任工作。但我国的强制性退休制度将达到退休年龄的职工统一划归为非劳动人口,进而造成养老金费用的增加。国际劳动组织研究表明,如果将退休年龄从65岁提高到70岁,这部分费用将减少一半以上;若将退休年龄从65岁降到60岁,将导致退休金开支增加50.0%。相应地,如果将我国职工退休年龄提高至65岁,那么老年人口赡养率可以从1995年、2000年、2020年、2030年的24.5%、26.2%、40.4%、60.9%下降到8.9%、9.2%、13.3%、17.8%,后者仅相当于前者的1/3。因此,适当调整、提高我国的法定退休年龄,不失为一条减轻社会养老保险金发放压力的有效途径。

  (作者单位:华侨大学政治发展与公共治理研究中心)

  探索社会养老保险“五支柱”模式

覃平

  二战后,西方国家基于《贝弗里奇报告》建立了新型社会保障和福利制度。这一制度在抑制社会不公、避免社会分化、消除社会绝对贫困等方面起到了积极作用,但由此带来的高福利、高支出使各国政府背上了沉重的财政负担,进而影响到国家竞争力。针对这一情况,2005年12月,世界银行提出了确保老年人经济安全的“五支柱”模式。其中,非缴费型的“零支柱”主要为终身贫困者以及不适用任何社会养老保险制度的非正式部门和正式部门的老年人或者丧失劳动能力者提供社会养老保险,以达到制度“兜底”作用;缴费型的“第一支柱”为强制性的社会保障年金制度,该支柱主要通过社会财富的再分配,为老年人提供最低生活水平的终身保障;强制性的“第二支柱”通过个人和用人单位在职期间缴纳的一定费用,建立职业年金制度;自愿性的“第三支柱”主要通过个人的商业保险和理财,旨在保障年老(或者丧失工作能力)后的生活质量;非正规保障的“第四支柱”主要来自子女供养、亲戚资助以及家庭间资金转移等,以弥补前四个支柱覆盖外人群的不足。

  在不同历史时期,我国各类人员的社会养老保险金在筹资方式上有着较大的差别。城镇企业职工、国家公职人员的社会养老保险制度规定,由国家、企业和个人三方共同缴纳社会养老保险费用,并实行“社会统筹+个人账户”相结合的形式。而我国城乡居民社会养老保险主要包括个人缴费、集体补助以及政府补贴。基于世界银行提出的“五支柱”的模式,我国的社会养老保险制度可以从以下方面进行建构。

  第一,进一步建立健全非缴费型的“零支柱”,为终身贫困者以及不适用任何社会养老保险制度的非正式部门和正式部门的老年人或者丧失劳动能力者提供社会养老保险,发挥制度“兜底”作用。这部分群体的社会养老保险费用可以通过国家财政或者征收专门税款等多种形式,采用随收随付的模式提供最基本的生活保障,从而实现社会保障兜底功能。在与民生领域的现有制度整合方面,该支柱的社会养老保险制度可以与城乡居民最低生活保障制度、农村“五保”制度、特殊人群的社会救助制度以及社会帮扶制度等合并实施。

  第二,进一步健全缴费型的“第一支柱”,针对有正式工作并稳定缴纳养老金的公民构建社会养老保险制度。该支柱的社会养老保险费用借助国家社会保险体系,以非积累的现收现付模式为缴纳基础,通过国家、供职单位以及参保个人三方按照一定的比例共同缴费,按照随收随付的确定给付制进行操作,以体现基本养老保险责任共同分担的原则。在具体实施过程中,根据相关法律规定,对参保个人强制性征收社会养老保险费用,和国家及供职单位征集的相关费用共同成立社会养老保险基金。至于国家、用人单位以及参保个人三方的征集比例,可以改变现有的固定比例征集方式,以参保个人实际收入水平的一定比例进行征收。由于该支柱社会养老保险费用的征收与参保个人的实际收入挂钩,其养老保险金待遇在一定程度上与缴纳费用成正比。

  第三,进一步健全强制性的“第二支柱”,针对有正式工作的公民构建职业年金制度。该支柱是在“第一支柱”的基础上,对职工养老保险制度的有效补充和完善。具体操作过程为:根据参保个人工作单位的实际情况,由供职单位按照单位经济效益和个人按照实际收入的一定比例缴纳职业年金,建立职业年金基金。

  第四,进一步健全自愿性的“第三支柱”,鼓励个人和企业自愿进行商业性保险储蓄,建立商业保险储蓄基金。如购买商业性人寿保险或者进行商业性养老保险,以应对其他支柱因设计缺陷而带来的制度风险。为进一步促进该支柱的良性发展,政府相关部门可以通过制定法律法规、政策引导等方式,鼓励公民投资商业性人寿保险、养老保险储蓄。美国在这方面的经验值得借鉴。比如,通过制定不同的税收政策,鼓励企业提高员工的退休金和企业年金的比例,以充实老年年金。美国政府1978年在《国内收入法》中新增的第401条K项条款就是一个非常成功的案例。此外,还通过征收社会保险税,将所得资金转移到企业年金中。

  第五,进一步健全非正规社会保障的“第四支柱”,通过子女供养、亲戚资助以及家庭间的资金移转等方式,健全基于传统伦理的家庭式养老保障制度。

  按照以上设想,我国可基于不同群体的需要,探索建立社会养老保险“五支柱”模式。在我国社会养老保险制度的多层次保险体系中,第零层、第一层分别为基本养老金制度和社会养老保险金制度,覆盖全社会的所有公民,实行随收随付制,以达到消除贫穷和对国民收入再分配的目的;第二层为职业社会养老金,覆盖所有有正式职业的公民,主要包括城乡居民社会养老保险、城镇企业职工社会养老保险以及国家公职人员(包括公务员和事业单位人员)的社会养老保险,由个人和用人单位共同缴费,实行“个人账户+社会统筹”相结合;第三层为自愿性的商业社会保险,以应对其他层面可能带来的制度风险;第四层通过子女供养、亲戚资助以及家庭间的资金移转等方式,健全基于传统伦理的家庭式养老保险制度,多渠道、多角度提升老年人生活水平。

  (作者单位:怀化学院法学与公共管理学院)

  完善农村土地社会保障功能

双文元

  农村土地的社会保障功能,是在中国城乡二元结构体制导致农村社会保障严重短缺的情况下应运而生的一种特殊的、非正规的、低水平的保障形态。这是因为我国农村土地一般采用均分制,具有内在的社会保障机制;土地本身又具有生产功能、养育功能和资产功能等,可基本满足农村居民生存、就业、养老和医疗等生活需求,具有社会保障基本功能。当前,我国已经开始从解决温饱为主要目标的生存型社会进入以人的全面发展为目标的发展型社会,纯粹依赖农村土地作为最基本的社会保障供给已无法满足农户家庭日益增长的美好生活需要。为了更好地解决农村土地社会保障功能被弱化、土地的保障功能阻碍农地流转,进而不能适应新型城镇化发展等问题,必须在全面建成小康社会的过程中采取有效措施,构建覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

  一段时期以来,我国农村土地的社会保障功能存在不少问题,主要表现在以下三个方面。一是保障功能日趋弱化。土地既有作为农村居民赖以生存的生产生活资料属性,又兼有社会保障属性。然而,受土地细碎化、农业绝对和相对收益低、非农收益超过农业收益、农村劳动力结构变化等因素的影响,一些土地被荒废弃耕,进而导致传统的农村土地社会保障功能十分有限并日趋弱化。二是阻碍土地合理流转。目前,为提高劳动生产率,一些种田能手和家庭经营者需要扩大经营规模。但由于农村土地可以提供社会保障的基本功能,外出务工经商或劳力不足的农户宁愿撂荒弃耕也不愿参与土地流转,使得这一社会保障功能严重阻碍农村土地合理流转。三是不能适应城镇化发展。新型城镇化是以人为核心的城镇化,目的是要造福百姓和富裕农村居民。当下农村居民群体不断发生分化,加之土地生来具有为农村居民提供基本的社会保障功能,束缚了农村居民真正扎根城市。农民工的“候鸟式”钟摆迁徙导致其就业在城市而保障在农村,这就难以实现农业转移人口市民化,加剧新型城镇化建设的难度。

  随着社会经济的不断发展,加强面向广大农村居民的社会保障体系建设显得越来越重要。土地保障作为一种非正式的社会保障方式,虽然已经无法适应和满足工业化、老龄化社会的保障要求,但对于占我国总人口绝大多数的农村居民来说,完善基于农村土地的社会保障功能依然十分重要。目前来看,必须在进一步完善土地保障作用的同时,按照兜底线、织密网、建机制的要求,逐步建立健全农村社会保障体系。

  基于此,我国农村土地社会保障功能可从三个方面进一步强化。第一,有序引导农村居民退出农村土地,剥离土地社会保障功能。工业化、城镇化的发展使得农村居民的收入结构发生了重大变化。在我国经济较为发达的地区,家庭收入中的农业收入比重式微,传统依赖土地的农业生产很难实现致富,土地的社会保障功能进一步被弱化。此时,可采取相关政策措施,有序引导农村居民退出拥有土地,剥离土地对这部分农村居民的基本保障功能。而对于欠发达地区来说,土地在相对缺失或不健全的社会保障制度下还可以实现自我保障,从而保证社会稳定,促进经济发展。第二,以土地合理流转提高农业生产效率,弱化土地保障功能。在土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农村居民利益不受损的前提下,加快土地合理流转,积极破解土地市场化进程中面临的诸多问题。加快实现农业产业化和规模经营,提高劳动生产率,增加农村居民农业生产收入。对于因外出打工或者无劳动力而导致抛荒弃耕或利用率低下的土地,可以通过转包、转让、出租、互换等方式进行流转,或者改变传统经营模式,利用合作化、产业化、股份制等模式,将土地流转给种田专业大户、合作社等农业经营机构,这不仅可以通过流转费用提升农村居民从土地中获得的增值收益,还可以使宝贵的土地资源得到优化配置、高效利用,进而通过农地流转的扩大化、新型农业主体的培育来促进现代农业发展。第三,尝试建立面向不同层次、不同需求的农村社会保障模式。由于区域、城乡差异,土地对于农村居民的社会保障能力是不同的,农村居民对社会保障的需求也存在差异,因此可以尝试建立针对不同地区、不同层次的农村社会保障模式。以农村土地为依托,建立适合农村居民生存发展需要的社会保障制度,形成非正式的土地社会保障功能和覆盖城乡居民的社会保障体系的有机结合。这还需要处理好土地的生产养育等基本功能与社会保障功能之间的关系,理顺非正式的土地保障与正式的社会保障制度之间的关系,不断完善农村社会保障。

  长久以来,土地在保障农村居民生存、就业、医疗和养老等方面起着重要的社会保障功能,发挥着不可或缺的关键作用,但其自身也存在一定的局限性和缺点。当前,土地的社会保障功能日趋弱化,对新型城镇化发展形成阻碍。长远来看,单纯依靠既有的农村土地保障,已经不能适应我国的经济社会发展,难以满足广大农村居民日益增长的美好生活需要。因此,亟须探索以土地为依托,建立更适合农村居民自身发展需要的社会保障制度,形成土地社会保障功能和覆盖城乡居民的社会保障体系的有机结合,为实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴目标提供有力支撑。

  (作者单位:华侨大学政治发展与公共治理研究中心)

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