20世纪80年代以来，中西方社会均呈现出社会结构逐渐分化，跨越边界的公共事务日益复杂化，社会利益愈加多元并相互冲突，使得危机管理、环境保护、健康保障等棘手的难题接踵而至。人们开始反思科层治理带来的结构僵化、效率低下、反应迟钝、竞争治理的管理碎片化和服务分裂性等弊端，并认为分类细密、层级分明的行政系统无法实现有效治理，这些问题需要跨越政府和社会之间的边界、政府与政府之间的边界、政府内部部门与部门之间的边界才能得到有效治理和解决。整体政府和整体性治理的理论应运而生，旨在推动社会公共事务向整体治理的方向发展。主要涉及三个面向的整合：一是治理功能的整合，主要表现在政府职能部门的整合和职权的整合；二是治理层级的整合，如中央和地方机关的整合；三是政府和社会组织相互支撑，多元兼容，形成政府和社会共治的合作伙伴关系。整体性治理作为公共行政学领域的一种新范式，已成为世界各国政府发展的现实之需和方向指引。我国的行政体制改革也与世界范围内公共管理改革同频共振。行政法学建基于公共行政，整体政府的改革必然对行政法学的理论产生全面影响，首当其冲的就是作为行政法学理论原点的行政主体理论，重塑行政主体理论变得更加紧迫，否则不仅无法指导行政改革的深入推进，甚至因为行政主体理论桎梏中国推进整体治理的进程。

　　我国行政体制改革的整体政府发展方向

　　行政机构改革具有带动政府职能、管理方式以及行政文化等领域变革的能力。精简机构被作为国务院历次机构改革中解决机构重叠、职能交叉等问题的首要方式。从历次改革的趋势看，国务院部门的数量不断减少，尤其改革开放之后的８次改革无不在机构精简上下足功夫，但机构精简并不是政府改革的终极目标。党的十七大报告提出：要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部制改革重心不再拘泥于精简多少机构，减少多少人员，而是“在政府机构设置上，将具有有机统一性的职能整合，组建一个大的部门统一行使相关管辖权的管理体制。”推行大部制改革主要是为了“最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标”。大部制改革直接触动体制，在此背景下相继进行的行政机构改革都是向强化政府功能的整体主义，淡化职能部门色彩的部门主义的方向发展。从机构精简到大部制改革，从机构的刚性减少走向职能整合，正是基于对部门主义分散型治理所造成的公共服务被肢解、政府功能碎片化以及边界成本增高等弊端进行反思、修正的成果。但是，部门精简和大部制改革无法解决部门重叠和职权交叉等行政体制固有的缺陷，部门再大，也要有边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的。

　　为了满足工业革命以后社会经济发展对政府管理效率的需要，形成了以专业分工为基础，以等级制和非人格化为特征的分割管理模式，以专业为中心设置政府部门。这种模式使一个部门、一个岗位只需要重复一种工作，有助于提高效率。由于我国长期按照职能划分、实行条块分割管理，形成了各行政层级之间、垂直部门与地方政府之间、各地方政府之间、政府各部门之间、行政业务之间处于离散与分割状态。因分工过细造成部门林立、职责交叉和多头指挥；因组织僵化造成资源割裂、流程破碎；因本位主义造成整体效能低下、公务人员权力本位。为弥补传统官僚制和新公共管理碎片化的缺陷，我国持续进行的行政体制改革通过机构整合、功能整合等多种形式，改变行政机关的组织结构和行政权力的运行机制，突出体现了“以整治碎”的价值取向，呈现出以整体性为价值理念，以公民需求为导向，以协同合作为运行机制，强调提供全方位、无缝隙的服务供给。整体政府改革必然产生新的制度要求，也对现有行政法学理论提出严峻挑战。

　　行政主体理论与整体政府改革方向的不适应

　　从早期行政法学者的研究可知，当初借鉴行政主体概念，就是为了解决行政机关概念的不确定性。但是在我国现行的行政体制中，哪些机构具有行政主体资格并不确定，不仅分散凌乱，而且随着职权的调整处于不断变化之中，造成实践中行政主体的确定成为一个法律难题。整体政府强调政府的统一性，但是行政主体理论将政府及其职能部门放在同样的法律地位，湮灭政府和职能部门的不同，造成现实中二者法律地位混同，不仅无法约束部门自利性的风险，更加剧了行政系统的分割和裂化。

　　传统的行业管理惯例是出现了新事务之后，政府根据新的职能设置新的部门来履行新的使命。随着分工的细化，以政府职能部门为主体制定和执行政策，整个政策系统的复杂性不断提高。条块分割加剧了机构、利益、责任的离散化，政府各职能部门制定的目标和手段之间存在冲突或者不协调。功能整合是在不破坏职能分工专业化的基础上，跨越既有职能部门的边界，着眼于把一些职能相近或者雷同的机构重新整合成新的组织，从全局性、跨部门的目标出发，使其政策产出从一开始就同整体的目标保持一致。相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权的改革促使行政权力的运行状态从审管合一向审管分离发展，从纵向的“一条龙”管理到横向的“链条式”共同管理，部门协作和权力衔接变得更加重要。

　　随着互联网的发展，经济形态正在发生剧变，整个公共服务体系及其理念、思路的滞后性日益突显。互联网具有极强的虚拟性、互动性、广域性和即时性，正在广泛推动公共管理方式转型。电子政务的发展带来的“一张网”，既为行政运行一体化提供技术条件，也在运行中成为强化行政一体化和扁平化的推动力。对于社会公众来说，电子政务平台的发展使得部门间的划分和层次都不再重要，政府的统一服务平台就是集约化的政府。公共服务从以职能部门的经验为导向转向从人们的生活事件出发。

　　面对市场化、全球化和快速城市化带来的急剧社会转型，社会关系纽带松弛。在互联网社会，“群众裂变为具有特定价值判断、利益代表、情感认同的个人。”网络社会中个人原子化的存在状态加剧了人际关系的疏离和社会关系的松散。“‘后单位时代’社会成员之间互助与协作的制度化形式薄弱，社会成员与公共议题之间的联结管道缺失”，意味着个体在面对外部风险的时候，需要以个体化的方案去解决系统矛盾。行政主体理论以行政权力为中心构建多层次的行政组织及其分散型治理，遭遇日益原子化的社会以及个性化的需求，以零散的行政主体应对原子化的社会个体所形成的治理格局，必然产生越来越多的管理和服务缝隙被忽略或者无法填充，制度化的社会风险因为行政权力的介入而形成“有组织的不负责任”。面对风险社会不确定性的叠加效应，政府和公众都难以找到真正的责任主体，从而导致更大的风险。

　　综合以上分析，“现有行政主体法定理论无法回应机关改革、行政体制改革等普遍出现的政府对行政机构及其职权的分配、再分配事实。这些改革大多无法改变主体法定的事实，导致改革是政治但不是法治的悖论。”无论英美法系的法治理念还是大陆法系国家的依法行政观念，都旨在确定和有效处理行政与法二者之间的关系。这是近代公法学和行政法学最为关心的问题之一。行政法学理论和行政法律制度要回应并引领公共行政改革，首先需要从行政主体理论的重塑开始。“因为最初的行政诉讼被告的基本定位，行政主体理论的制度功能受限，无法承担协调行政活动的制度职能，也不能为统合行政组织提供学理上的支撑。”

　　中国特色行政主体理论的重塑

　　我国学界通说认为，行政主体是指能以自己的名义对外行使行政职权并独立承担法律责任的行政机关或者法律法规授权的组织。随着我国行政体制改革的全面深化，行政主体这一概念生存的土壤和环境都已经发生重大变化。重塑行政主体理论必须在公共行政改革的逻辑框架下进行，与中国整体治理的发展相向而行。

　　寻找行政主体的理论原点是决定行政主体概念内涵的前提。公共行政是行政法的土壤，作为行政权存在的理由构成了包括行政主体在内的行政法学理论的时空场域。革新行政主体理论，需要透过行政权行使的表象，回到公共行政的视阈，从实质意义上进行界定。伴随着社会多元化发展和国家现代化进程的推进，权力不断从国家延伸至社会。国家权力已不是治理社会的唯一权力，政府不再是行使公权力的唯一主体，一些社会组织也在从事着社会公共事务的管理，社会治理正从政府作为唯一权力中心向政府—社会的双中心过渡。行政主体概念的实质意义在于对公共行政中享有并行使公权力，提供公共服务的机构进行法律地位和公法身份的宏观抽离，因此，以包括国家行政和社会行政在内的公共行政为面向建立行政主体理论，才能够保障这一概念的宽广度和周延性。

　　公共行政是由国家组织，固定、持续地向公众提供的公共服务。行政主体理论来源于宪法和组织法意义上的分权原则，而非部门法规定的业务分工。分权不同于分工，分权原则是政治原则，经由宪法和组织法，将行政权在不同层级的政府之间进行分配。单一制国家权力原则上属于中央，中央通过法律授权给地方。我国宪法将国家行政权赋予各级政府。以政府为主体开展治理活动是国家治理的“基本盘”，也是国家融吸社会构建整体治理体系的驱动力。职能分立原则是行政原则，政府是职能部门行政权力的源头，各级政府的职能部门是政府的执行机构。

　　我国现行的行政主体理论无视各级政府及其职能部门之间的属性差异和宪法地位的不同，都冠之以“行政主体”的名号，既混淆了分权原则和职能分工的理论逻辑，也不符合宪法的规定，其弊端随着行政改革的深化愈加明显。正本清源，“剥夺”各级政府职能部门的行政主体资格，将各级政府视为行政主体，各级政府的职能部门作为政府的组成部分，具体履行行政职能，但不赋予其行政主体地位，类似于作为独立个体的“人”与作为其身体组成部分的“四肢”的关系。我们赋予“人”主体地位，但不能将人的四肢赋予和“人”同等的法律地位。

　　行政主体理论难以回应公私合作的挑战。在国家与社会不断分野、社会组织不断成长的今天，越来越多的政府之外的社会组织承担着大量的公共职能。尽管国家依然占据着核心和主导地位，但公权力不再为国家所独占，越来越多的社会组织享有一定的社会公权力并得到国家承认，“社会公权力代表了市民社会生成和发展的必然趋势，代表了现代社会格局变迁的新动向”。非政府社会组织因组织体章程或公约而产生，是政府之外的社会组织体。在现行的行政主体理论中，政府之外的社会组织作为和行政机关并列的另一类行政主体，基于单行法律、法规的特别授权，被定位为“法律法规授权组织”。只有经过法律、法规的授权才能成为行政主体，忽视了政府之外的社会组织行使公共权力带有国家和社会双重属性的特点，其固有的社会组织的法律性质和地位并不因此丧失。政府之外的社会组织兼具授权性行政主体和自治性行政主体双重身份，正是这种双重主体身份的统一，使得政府与社会形成高度关联、深度互动、有效合作的关系，将之纳入公法调整范围，既可以避免“公法遁入私法”，也可以透过其内部多元化的组织结构和民主特征，维护社会组织的自治性，避免国家的过度干预。

　　作为行政法的原点，行政法学理论的基础性概念，行政主体需要涵摄足够的范围。以公共行政为面向界定行政主体，按照国家和社会行政划分的“二元化”行政主体论，具有高度包容性，有助于将公法原则普遍应用于所有行使公权力的政府和政府之外的社会组织，并使之受良好行政原则的支配。国家行政和社会行政并非毫无关联，社会行政的发展正是国家还权于社会，也是公众民主参与的必然结果。国家、政府和政府之外的社会组织作为行政主体的子集，可以最大限度解决相互之间的交叉和冲突问题。国家作为行政主体更多体现为抽象的权力来源和责任归属。政府和政府之外的社会组织则是法律意义上最主要的两类行政主体，分别对应国家行政和社会行政。

　　综上，本文所谓行政主体，是指在公共行政领域，独立履行行政职权或者管理公共事务的国家行政主体和社会行政主体，前者包括国家和各级政府，后者指各类依据国家法律、法规授权或者依据章程、公约从事公共行政的政府之外的社会组织体。行政主体概念处于行政法学理论体系的原点，牵一发动全身。为对行政主体概念正本清源，需要一并重新厘定行政诉讼、行政行为等关联问题。

　　结语

　　行政主体理论在我国引入之初发挥了促使行政法学独立于行政学的作用，推动了行政组织法走向真正意义上的法律化，更在行政改革中整肃了越权执法、管辖混乱等弊政，为行政权设立了必要的边界。我国行政体制改革所指向的整体性治理，追求公共利益和法律责任的整体价值以及以公民需求为导向的无缝隙服务，运用信息技术平台，对碎片化的治理层级、分权模式、公私合作进行有机整合。面向国家治理现代化的前景，行政主体理论需要因应公共行政的发展，做出改变和长出新芽，从理论上扫清阻碍整体政府改革的障碍，破解基于分工过细的条块分割模式下承载行政事务的机械性，改造僵化的官僚式层级结构，推动政府组织机构从离散趋向于集中，从部分趋向于整体，从碎片趋向于整合。

　　（作者单位：中国政法大学法治政府研究院。《中国社会科学》2020年第7期，中国社会科学网 阮益嫘/摘）